2. Zakon o sistemu indirektnog oporezivanja u Bosni i Hercegovini

Zakon o sistemu indirektnog oporezivanja u Bosni i Hercegovini je usvojen pri kraju 2003. godine. Član 38. eksplicitno propisuje da taj zakon ne može stupiti na snagu dok oba entiteta ne odobre Sporazum o prenosu nadležnosti.³⁹⁰³

Zakon je ponovio suštinu Privremenog zakona, na koji smo prethodno ukazali, i na osnovu zakona uspostavio administraciju za indirektno oporezivanje. Na taj način trasiran je put na državnom nivou ovoj instituciji tako da može preuzeti sve obaveze iz oblasti indirektnih poreza.

Član 14. je uspostavio Upravni odbor Uprave za indirektno oporezivanje. To je de facto Upravni odbor na koji ukazuje Sporazum o prenosu nadležnosti. Ovaj član propisuje osnovne odgovornosti ovog odbora.

Član 16. propisuje ko može biti član Upravnog odbora. U Upravni odbor su uključeni ex officio članovi, ministri finansija entitetâ i države, tri daljnja eksperta, jedan iz svakog entiteta i jedan sa državnog nivoa. Konačno, između ostalih, u Odbor je uključen i posmatrač iz Distrikta Brčko.

Član 19. je više kritičan. On propisuje pravila glasanja i donošenja odluka u Upravnom odboru. Ukoliko odluka ne može biti donesena konsenzusom, u zavisnosti od vrste odluke, potrebna je određena većina da se ona donese. Da bi se donijele odluke koje se tiču carinskih tarifa, potrebna je većina koja uključuje glas ministra finansija sa državnog nivoa. Za donošenje odluka koje se tiču indirektnih poreza (porez na dodanu vrijednost, akcize itd.), uključujući stope i vrste tih poreza, većina mora uključivati i ministre sa entitetskog nivoa. Upravo glasovi ove dvojice ministara pri glasanju i donošenju odluka predstavljaju sistem „dvostrukog ključa”, o kojem smo prethodno govorili. Za donošenje odluka koje se tiču raspodjele prihoda od indirektnih poreza potrebna je prosta većina glasova članova Odbora, uključujući i glasove svih ministara.

Ova pravila, ustvari, znače da bez osiguranja sporazuma entitetskih ministara finansija niti jedna odluka o visini stope ili vrstama indirektnih poreza, ili raspodjele prihoda od indirektnih poreza ne može biti usvojena. U prelaznom periodu reforme prvi „predsjedavajući“ Upravnog odbora nije bio državljanin BiH, a imao je ovlaštenje da, u slučaju da se ne može donijeti odluka, takvu odluku sâm nametne. Tako donesena odluka se tretirala kao da ju je donio Odbor. Međutim, upotreba ovog ovlaštenja predsjedavajućeg bila je izričito zabranjena ukoliko je za donošenje odluke o visini stope indirektnih poreza ili raspodjeli prihoda od indirektnih poreza zahtijevana kvalifikovana većina.

Ovaj sistem „duplog ključa“ značio je, naprimjer, da, iako je Zakon o sistemu indirektnog oporezivanja u Bosni i Hercegovini na državnom nivou donijela Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine, izmjene i dopune ovog zakona ili bilo kojeg drugog zakona koji bi uticao na Zakon o sistemu indirektnog oporezivanja u Bosni i Hercegovini nije mogao biti usvojen bez odgovarajućeg odobrenja Upravnog odbora. Neki su obrazlagali da je time umanjen značaj nadležnosti državnog zakonodavnog organa, jer Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine nije mogla sama izmijeniti visinu stope ili vrste indirektnih poreza, ili raspodjelu prihoda od indirektnih poreza. Ipak, ovom argumentu može se suprotstaviti činjenica da, prije nego što je nadležnost iz ove oblasti prenesena na državni nivo i prije nego je uspostavljena Uprava za indirektno oporezivanje, Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine nije imala bilo kakva prava iz oblasti indirektnog oporezivanja. Štaviše, učešće federalnih jedinica u zakonodavnom procesu federalne države nije neobično, posebno u materijalnopravnoj oblasti koja potpada pod konkurišuće nadležnosti.

Član 21. Zakona o sistemu indirektnog oporezivanja u Bosni i Hercegovini reguliše pitanje raspodjele prihoda od indirektnih poreza. Ovo je ključni element sistema, koji služi da bi se odredbe člana VIII Ustava BiH izmijenile. Ponavljamo da se na članu VIII Ustava BiH zasnivao osnovni dio državnog budžeta, i to tako što su entiteti stavljali na raspolaganje jednu, tj. dvije trećine svojih sredstava, kako bi se pokrile državne potrebe. Novi način raspodjele prihoda od indirektnih poreza bio je sljedeći:

■ iznos koji se prenosi u državni budžet zasniva se na budžetu koji je predviđen za državu u tekućoj godini (ovo je bila radikalna promjena u odnosu na prethodni sistem. Naime, to je značilo da BiH ima pravo na budžetska sredstva direktno iz raspoloživog fonda, te da više ne zavisi od prenosa sredstava sa entiteta);

■ dio preostalog iznosa koji se prenosi Federaciji, Republici Srpskoj i Distriktu utvrđuje se na osnovu njihovog udjela u krajnjoj potrošnji prikazanog u prijavama poreza na dodatnu vrijednost i

■ iznos koji je potreban za finansiranje obaveza vanjskog duga oduzima se od udjela.

Ovaj sistem preraspodjele izazvao je sumnje kod međunarodnih finansijskih institucija.³⁹⁰⁴ Pošto je BiH imala pravo na prvu tranšu od raspoloživog dijela, izgledalo je da je kreirana licenca za BiH da stalno povećava svoj budžet a da se vodi dovoljno računa o resursnim potrebama na entitetskom nivou i u Distriktu Brčko. U deficitarnim godinama, ili u godinama u kojima bi BiH prekomjerno trošila, entiteti bi mogli biti uskraćeni za sredstva koja bi bila dovoljna da ispune vlastite obaveze. Ipak, uzimajući u obzir da u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine postoji sistem glasanja koji uključuje i tzv. veto entitetâ pri usvajanju bilo kojeg zakona, pa tako i budžeta, ovaj sistem je služio za kontrolisanje takvog neodrživog rasta troškova.