1. Potreba za reformom i sporazum o prenosu nadležnosti

Fiskalna ograničenja koja su Ustavom BiH nametnuta državnom nivou, kao što je to sumirano u prethodnom tekstu, jasno su pokazala da je potrebno provesti reformu. Ta reforma je vodila ka prvom sporazumu o prenosu nadležnosti sa entitetâ na državu, na osnovu člana III/5.a) Ustava BiH.

Summarium reformnog procesa, koji je uslijedio i vodio ka potpisivanju sporazuma o prenosu nadležnosti, treba da bude predstavljen zbog toga što on čini vitalni dio komentara ovog dijela Ustava BiH. Naime, bez njega se ustavni okvir ne može razumjeti. Dodatno, ključni faktori, koji su indicirali potrebu za reformom, već su spomenuti da bi se olakšalo razumijevanje ovog problema.

Sa fiskalne tačke gledišta, entiteti i Distrikt Brčko su funkcionisali kao da su nezavisne države. Svaki od njih su utvrđivali vlastiti sistem poreskih stopa za direktno oporezivanje (porezi od prihoda ili korporativni porezi, socijalno osiguranje) i za indirektno oporezivanje (porez na promet, akcize). Samo su carinske stope i carinski nameti unificirani na nivou BiH.

To je dozvoljavalo da se svaka od navedenih teritorijalnih cjelina takmiči u ostvarivanju prihoda. Naprimjer, dio režima indirektnih poreza uključivao je nametnutu separatnu naknadu za benzin i dizel. Distrikt Brčko nije nametao ove dvije spomenute naknade, što je prouzrokovalo da stanovništvo iz oba entiteta koje živi blizu granice sa Distriktom Brčko mijenja svoje potrošačke navike i

kupuje u Distriktu Brčko. Na taj način sredstva su se prelijevala iz budžeta vlastitog entiteta u budžet Distrikta Brčko. I RS je imala manji porez na promet određenih proizvoda, što je, takođe, uticalo na mijenjanje potrošačkih navika. Iako su carinske stope bile iste za cijelu državu, svako područje je imalo svoju administraciju, različito tumačenje određenih kategorija ili tipova robe, što je lako moglo voditi ka formiranju različitih stopa koje su se ubirale širom cijele BiH za istu robu. Carinski prihodi su uvijek pripadali onom administrativnom području kojem je roba bila namijenjena.

Roba koja je podlijegala akcizama (duhan, kafa, alkohol, benzin itd.), kada bi se proizvela ili bila uvezena u jedan dio države, a bila namijenjena, tj. prodala se u drugom dijelu države (u administrativnom smislu riječi), bila je dvostruko oporezivana. Ovo dvostruko oporezivanje predstavljalo je nezakonitu prepreku u međuentitetskoj trgovini i djelovalo je demotivirajuće na trgovinu između dvaju entiteta.³⁸⁹³

U suštini, pokazalo se da je nemoguće da se harmonizuje kako zakonodavstvo u različitim fiskalnim područjima, tako i, što je još važnije, tumačenje zakonodavstva ili njegovo primjenjivanje na jedinstven način. Prijedloge i sugestije da se uvede dualni sistem poreza na dodatnu vrijednost, koje su dali RS i Međunarodni monetarni fond, Međunarodna savjetodavna grupa za poreze OHR-a [Chaired International Advisory Group – Taxation (IAG-T)] je odbila kao neizvodive.³⁸⁹⁴

Međunarodna zajednica je bila i te kako svjesna ovih problema i željela je da osigura da se postigne stvarni progres. Trostruki sistem indirektnih poreza trebalo je obavezno ukloniti. Uz odgovarajuću koordinaciju, međunarodna zajednica, putem Međunarodne savjetodavne grupe za poreze OHR-a (the Office of the High Representative Chaired International Advisory Group Tax Committee), došla je do zajedničkog stava da mora postojati jedinstvena administracija za sve indirektne poreze u cijeloj BiH i jedan pravni sistem koji bi regulisao ovo područje (na državnom nivou).

Lobiranje međunarodne zajednice kod ministara finansija i relevantnih domaćih faktora vodilo je ka razumijevanju i prihvatanju srži principa za pregovore koji su utvrđeni Odlukom o osnivanju Komisije za politiku indirektnih poreza od 12.2.2003. godine.³⁸⁹⁵ Ova komisija je radila od marta do augusta 2003. godine i imala je zadatak da izradi nacrt legislative, kako je naznačeno u članu

2. Odluke, to jeste da:

1. spoji različite carinske uprave u BiH u jednu jedinstvenu carinsku upravu BiH;

2. utvrdi jedinstvenu državnu stopu poreza na dodatnu vrijednost;

3. utvrdi jednu upravu za indirektna oporezivanja. Ona je trebalo da funkcioniše na državnom nivou, uključujući carinsku administraciju, zatim, trebalo je da bude odgovorna za ubiranje i upravljanje indirektnim porezima, uključujući carinske namete i porez na dodatnu vrijednost;

4. otvori jedinstven račun za ubiranje indirektnih poreza svih bh. građana.

Komisija je izradila dva nacrta zakona: Privremeni zakon o spajanju carinskih uprava i osnivanju Uprave za indirektno oporezivanje i Zakon o sistemu indirektnog oporezivanja u Bosni i Hercegovini.

Privremeni zakon je usvojen da bi omogućio preuzimanje početnih obaveza i pripremnog rada a u političkom smislu predstavljao je pokusni korak u procesu reforme. Zakon je dozvolio da institucija Uprava za indirektno oporezivanje zaživi u 2003. godini, tako da je mogla biti uključena u budžet za 2004. godinu. Ovaj zakon je, takođe, smatran ustavnim s obzirom na to da ni Ustav BiH, niti ustavi entitetâ nisu sprečavali carinsku upravu na državnom nivou da radi sve dok se nije mijenjao priliv prihoda.³⁸⁹⁶

Da bi se usvojio Zakon o sistemu indirektnog oporezivanja u Bosni i Hercegovini,³⁸⁹⁷ te da bi se omogućilo da on stupi na snagu, bilo je potrebno da se sklopi sporazum o prenosu nadležnosti u smislu člana III/5.a) Ustava BiH, koji je predviđao:

„(a) Bosna i Hercegovina će preuzeti nadležnosti u onim stvarima u kojima se o tome postigne saglasnost entitetâ; […]. Dodatne institucije mogu biti uspostavljene prema potrebi za vršenje ovih nadležnosti.”

Sporazum o prenosu nadležnosti u oblasti indirektnog oporezivanja³⁸⁹⁸ predviđao je sljedeće:

„1. U skladu sa Ustavom Bosne i Hercegovine, Federacija Bosne i Hercegovine i Republika Srpska ovim daju svoju saglasnost za prenos nadležnosti u pogledu poreza za indirektno oporezivanje, uključujući pitanje upravljanja koje će biti preneseno na institucije Bosne i Hercegovine.

2. Spomenuti prenos nadležnosti će, između ostalog, uključivati nadležnosti za utvrđivanje i implementaciju politike indirektnog oporezivanja u Bosni i Hercegovini, kao i ubiranja i dodjeljivanja prihoda od indirektnih poreza.

3. Bosna i Hercegovina će izvršavati nadležnosti koje entiteti prenesu na nju.

4. Dok ne stvori institucionalnu i organizacionu bazu za jedinstveni sistem za indirektno oporezivanje, Bosna i Hercegovina se obavezuje da će osigurati da Upravni odbor, koji se sastoji od predstavnika entitetskih vlada, utvrđuje politiku indirektnog oporezivanja.“3899

Aktuelni mehanizam za prenos nadležnosti po osnovu člana III/5.a) Ustava BiH je van okvira ovog dijela komentara člana VIII Ustava BiH. Ipak, treba reći da su zakonodavna tijela oba entiteta dala dozvolu za ovaj sporazum.³⁹⁰⁰

Značajan aspekt ovog sporazuma o prenosu nadležnosti jeste činjenica da je nadležnost entitetâ za sve indirektne poreze prenesena na nivo BiH (administracija, ubiranje poreza ili raspodjela prihoda od poreza). Ipak, u vezi sa utvrđivanjem politike za indirektne poreze, BiH se obavezala da će osigurati da se ona određuje putem Upravnog odbora, koji je sastavljen od predstavnika entitetskih vlada. Upravni odbor, u suštini, znači da je „sistem duplog ključa“ (dual key system) uspostavljen radi utvrđivanja i ostvarivanja politike indirektnog oporezivanja. Ovo je propisano samim Zakonom o sistemu indirektnog oporezivanja u Bosni i Hercegovini, o kojem je prethodno bilo riječi.

Možemo primijetiti da Distrikt Brčko nije učestvovao u procesu čiji je rezultat bio sporazum o prenosu nadležnosti. Prema pravnoj analizi i pravnom mišljenju³⁹⁰¹ koji su preovladavali u to vrijeme, član III/5.a) Ustava BiH upućuje samo na sporazume o kojima se mogu saglasiti entiteti, a ne Distrikt Brčko ili bilo koji drugi nivo vlasti. Jednostavno rečeno, Distrikt Brčko ne može učestvovati u sporazumima. Dodatno, analizom konačne arbitražne odluke o Distriktu Brčko³⁹⁰² uočavamo da su Distriktu Brčko dodijeljene nadležnosti koje se nalaze na nivou entitetâ. Logično, ako takve nadležnosti nisu više na nivou entitetâ, Distrikt Brčko ih više nije ni mogao imati, jer bi, u suprotnom, izvršavao više nadležnosti nego što bi ih imali entiteti.