(b) Dom za ljudska prava

Upravo u početnoj fazi rada otpor državnih organa pri provođenju odluka najviših sudskih organa bio je veoma izražen. U prvim godinama i država i entiteti su odbijali da sarađuju sa Domom za ljudska prava, tako što su sprečavali vođenje samih postupaka, te nisu uvijek izvršavali njegove odluke, tj. onda kada su one bile suprotne njihovim interesima.³⁸⁵² Odgovore na zahtjeve da mu se dostavi službeni stav Dom je dobivao tek nakon ponovljenih upita, ako bi ih uopšte i dobio.³⁸⁵³ U nekim slučajevima Dom je teško potiskivao sumnju da su ugovorne strane falsifikovale dokumente kako bi dokazale da nisu odgovorne za neku navodnu povredu obaveza iz Aneksa 6.³⁸⁵⁴ U drugim slučajevima zastupnici (agents) tužene strane nisu se pojavljivali na usmenim raspravama, ili su ih napuštali, a da ni Domu ni podnosiocu prijave nisu dali priliku da postave protivpitanja.³⁸⁵⁵ U taktike otezanja ubraja se i slučaj kratkoročne „ostavke“ zastupnika tužene strane. U predmetu džamije Ferhadije to se desilo čak dva puta.³⁸⁵⁶ U istom slučaju, zbog pritiska gradonačelnika Banje Luke (!) i jednog od svjedoka u postupku, Domu je čak dva puta bilo zabranjeno da koristi javno mjesto za javnu raspravu.³⁸⁵⁷ Čak se dešavalo da i sâm sudija ne prisustvuje sjednicama Doma za ljudska prava, kako bi ispoštovao neku direktivu Narodne skupštine Republike Srpske, što je bilo veoma očigledno.³⁸⁵⁸ U jednom drugom slučaju pokušalo se spriječiti održavanje sahrane, što je značilo i kršenje privremene mjere Doma za ljudska prava, tako da je sahranu bilo moguće održati tek uz podršku IPTF-a.³⁸⁵⁹ S obzirom na masovne opstrukcije, ne iznenađuje ni činjenica da je javno objavljivanje odluka Doma obično izazivalo zabrinjavajuće mali interes ugovornih strana.³⁸⁶⁰ Nizak rezultat izvršenja odluka u prvim godinama rada ozbiljno je doveo u pitanje djelotvornost i kredibilitet Doma.³⁸⁶¹ Neuspjehu Doma u prvim godinama rada posebno je doprinosila Republika Srpska. Uprkos solidnoj pravnoj osnovi iz Aneksa 6, nedostatak značaja odluka u praksi brzo bi prouzrokovao raspuštanje institucije. Kad je riječ o Državi, nedovoljna saradnja sa Domom prije je bila posljedica nedostataka u njenoj organizaciji, te nedostataka finansijske i kadrovske prirode kod nadležnih tijela, nego bojkot.

Tek 1999. godine saradnja Doma sa potpisnicama Aneksa 6. se poboljšala u pogledu postupaka, i to uz pomoć njihovih zastupnika, ali ne i u vezi sa implementacijom odluka Doma.³⁸⁶² U 2000. godini to se odnosilo, prije svega, na Federaciju,³⁸⁶³ a u izvještaju 2001. godine Dom je iskazao teškoće prilikom implementacije svojih odluka, prije svega, u Republici Srpskoj i na državnom nivou. Krajem 2002. godine potpisnice Aneksa 6. su u 95 od 151 slučaja u kojem su naložene određene aktivnosti potpuno slijedile naredbe Doma; u 28 slučajeva djelimično su slijedile naredbe, u preostalih 28 slučajeva nikako.³⁸⁶⁴ Statistika govori da je 31.12.2003. godine, povodom 669 podnesenih prijava, Dom donio 240 odluka u meritumu, od toga je u 212 slučajeva stranama naloženo da preduzmu određene mjere. U preostalih 28 odluka nisu utvrđene nikakve povrede (18), ili nisu izdati nikakvi nalozi uprkos utvrđenim kršenjima (10). Od 212 odluka koje su sadržavale jednu ili više naredbi ugovornice iz Aneksa 6. potpuno su implementirale 117 (55%), te 38 (18%) djelimično. Ostatak od 57 (27%) odluka do spomenutog momenta nije bio implementiran.³⁸⁶⁵ Ovdje treba spomenuti i odluke koje su irelevantne za izvršenje, a to je više od 1.200 odluka o neprihvatljivosti, te 1.000 odluka o brisanju (strike out)³⁸⁶⁶ – u okviru ovih 2.200 odluka riješene su 5.574 prijave. Ovi brojevi ne odražavaju procentualno udio prijava u kojima bi – da je Dom odlučivao u meritumu – i bilo utvrđeno kršenje Aneksa 6, tj. koje bi bile u konačnici osnovane. Jer, značajan dio odluka o brisanju (strike out) odnosi se na zahtjeve koji su slični zahtjevima o kojima je Dom ranije odlučivao, a u kojima je utvrđeno kršenje. Razlog što Dom u ovim slučajevima uopšte nije odlučivao u meritumu jeste činjenica da su neki od ovih slučajeva s vremenom djelimično ili potpuno riješeni i bez Doma, tako što su zahtjevi povučeni, ili zato što Dom odluku u meritumu više nije smatrao značajnom (slučajevi povrata imovine), ili zato što se radilo o slučajevima u kojima se izreka odluke Doma, kao i naredba iz neke druge odluke, mogla primijeniti i na druge podnosioce prijava, tako da odluka u meritumu – prema mišljenju Doma – jednostavno nije bila potrebna (recimo, predmet Srebrenica).

Dom bi obično nalagao strankama da u određenom roku podnesu izvještaj o tome koje su korake preduzele radi implementacije odluka Doma. Podnosiocima prijava je, takođe, ukazivano na pravo da, ako je potrebno, zahtijevaju naredbu i za preduzimanje nekih drugih mjera. Ukoliko stranke ne bi podnijele obavještenje u propisanom roku, Dom bi slučaj prosljeđivao Uredu Visokog predstavnika. Stranke u sporu su redovno obavještavale i OHR o aktuelnom stanju stvari. Osim toga, svoje odluke Dom je prosljeđivao i generalnom sekretaru Vijeća Evrope, kao i OSCE-u.

Ubrzo nakon što je Dom počeo da radi, OHR je preuzeo odgovornost za nadzor nad implementacijom odluka Doma. To je uključivalo i potrebu da preduzme mjere kako bi se osiguralo poštivanje odluka Doma. Implementaciju odluka koordinisao je Ured Visokog predstavnika u saradnji sa odgovornim organima i drugim međunarodnim organizacijama. U predmetima u kojima je implementacija bila problematična Visoki predstavnik bi neposredno intervenisao. To znači sljedeće: prvo je ispitivano da li domaći pravni propisi onemogućavaju implementaciju. Ukoliko to nije slučaj, OHR bi tražio da nadležni neposredno implementiraju odluku. U saradnji sa domaćim organima i uz koordinaciju sa međunarodnim akterima na terenu, razgovaralo bi se o neophodnim koracima. Na osnovu mišljenja eksperata, ako bi to bilo potrebno, OHR bi i službeno zatražio implementaciju odluke. Ukoliko sve ove mjere ne bi dale odgovarajući rezultat, Visoki predstavnik se služio i mogućnošću da smijeni one koji su bili politički odgovorni za situaciju.³⁸⁶⁷

Tako je OHR prilikom implementacije privremenih mjera imao značajnu ulogu. U predmetu Turčinović³⁸⁶⁸ kršenje privremene mjere Doma za ljudska prava korigovano je intervencijom OHR-a.³⁸⁶⁹ OHR je izmijenio i odredbe člana 3.a) Zakona o prestanku primjene Zakona o napuštenim stanovima, kada su u pitanju tzv. predmeti JNA, jer se utvrdilo da krše ljudska prava podnosilaca prijava. Na isti način u nekim drugim slučajevima, na osnovu odluka Doma, prije svega u oblasti imovinskih i stanarskih prava, OHR je preduzimao zakonodavne aktivnosti.³⁸⁷⁰ I gradonačelnik Banje Luke smijenjen je, između ostalog, i zbog toga što je očito odbijao da implementira odluku Doma u predmetu džamije Ferhadije.³⁸⁷¹ Nakon velikog pritiska OHR-a i zahvaljujući trudu IPTF-a, tek 2001. godine su u nekom bunaru pronađena tijela porodice Matanović, koja je nestala 1995. godine, i sahranjena.³⁸⁷²

Tužene strane obično su se ograničavale na provođenje konkretne odluke Doma, a izbjegavale su konsekventnu implementaciju odluka u sličnim predmetima, tako da su oštećena lica obično morala svako za sebe izdejstvovati individualnu odluku Doma.³⁸⁷³ Implementacija odluka Doma bila je manjkava i u oblastima u kojima su za to bile neophodne administrativne ili strukturalne promjene, naprimjer, u procesu privatizacije ili privredne reforme.³⁸⁷⁴

U izvještaju za 1999. godinu Dom je, u skladu sa prethodno navedenim, utvrdio da su u gotovo svim slučajevima u kojima su odluke Doma u konačnici implementirane bile neophodne intenzivne mjere OHR-a.³⁸⁷⁵ Na sličan način i ostali međunarodni akteri u državi, kao što su IPTF ili OSCE, pomagali su pri praktičnoj implementaciji odluka Doma. Godine 2002. međunarodna zajednica je, pokušavajući da uveže i jače usklađuje svoje aktivnosti (streamlining), prebacila glavni dio odgovornosti za implementaciju odluka Doma na OSCE.³⁸⁷⁶

„Predajom štafete“ Komisiji za ljudska prava pri Ustavnom sudu BiH donekle se promijenila i politika u implementaciji odluka. U 2004. godini Komisija se koncentrisala na odluke o dopustivosti, tako da je donijela samo 47 odluka u meritumu. U tom periodu manji je bio i broj postupaka u kojima su se utvrđivali razlozi zbog kojih odluke nisu implementirane. Od 2005. do 2007. godine³⁸⁷⁷ Komisija je postupak utvrđivanja stanja, ili bilo kakve druge aktivnosti organa iz Aneksa 6. u vezi sa izvršenjem njenih odluka provodila samo na zahtjev. U tom periodu Komisija je donijela 24 rješenja o neimplementaciji odluka iako je između januara 2004. i decembra 2006. godine odlučila u meritumu o 1.962 podnesene prijave.³⁸⁷⁸ Mali broj donesenih rješenja o neimplementaciji u poređenju sa spomenutim brojem odluka u meritumu ne treba da zavara, niti da zamagli pravu statistiku o implementaciji. Da je broj neimplementiranih odluka zaista mnogo veći, svjedoči i evaluacija izvještaja tuženih strana prema članu 64. stav 4. Pravila KLJP pri USBiH (verzija iz 2005), koja je izrađena na inicijativu Ustavnog suda u julu 2007. godine. Dok su manji novčani iznosi isplaćeni u svim slučajevima, provođenje naturalne restitucije i ponovno primanje u radni odnos stvarali su velike probleme. Štaviše, činjenica da je ESLJP u više navrata utvrđivao povredu prava na pristup sudu usljed neprovođenja odluka organa iz Aneksa 6,³⁸⁷⁹ za koju je odgovorna BiH, ukazuje na to da sva oštećena lica nisu koristila pravo da se zbog neprovođenja odluka žale KLJP pri USBiH.

Kada pogledamo period od 1996. do 2003. godine, možemo utvrditi da je implementacija odluka organa iz Aneksa 6, uglavnom, vršena zbog političkog pritiska, te da bi se izbjegle određene političke posljedice, a manje zbog ubjeđenja. Pri tome je bitno naglasiti da su takav pritisak rjeđe vršila sama oštećena lica ili, uopšteno, birači. Takav pritisak je, uglavnom, vršila međunarodna zajednica, koja je prijetila umanjivanjem ili ukidanjem novčane pomoći, ili čak smjenjivanjem odgovornih lica. Između 2004. i 2007. godine KLJP pri USBiH se nalazila u situacijama koje su se mogle definisati od otvorene opstrukcije do tehničke nemogućnosti da se odluke implementiraju. Prije svega, u predmetima u kojima se radilo o utvrđivanju istine (naprimjer, o nestalim osobama) ili naknadi štete odgovorne strane su se često uopšteno opirale izvršenju (odbijale ili ignorisale) ili, u najmanju ruku, suštinski su bile protiv izvršenja.³⁸⁸⁰ Bilo je i slučajeva u kojim se očito nisu poštivale naredbe kao, naprimjer, u postupku CH/02/12468 et al. u kojem je redovni sud, kojem je naloženo da donese novu odluku, odbijao da to učini i koji je pokušao da „poduči“ Komisiju da je pogrešno protumačila propise koji se primjenjuju.³⁸⁸¹ I predugi postupci rijetko su okončavani u roku koji bi naložila KLJP pri USBiH.³⁸⁸² U drugim slučajevima tužena strana, zbog načina funkcionisanja budžetskog sistema, nije bila u stanju da isplati naloženu odštetu.³⁸⁸³ U imovinskim pitanjima KLJP pri USBiH, zbog iskustava sa lošom implementacijom odluka Doma za ljudska prava, počela je da koristi praksu da, u slučaju da povrat nije izvršen u propisanom roku, naloži plaćanje odštete u visini tržišne cijene.