(f) Opšta razmišljanja o pitanju kontrole međunarodnih intervencija od domaćih organa

I Visoki predstavnik, i Dom za ljudska prava, i Privremena izborna komisija i njena Potkomisija, i CRPC, SFOR i IPTF djeluju u područjima u kojima se dodiruju domaće i međunarodno pravo. To se vidi, s jedne strane, iz ranije opisanih pravnih osnova za njihovo djelovanje a, sa druge strane, iz djelokruga njihovog djelovanja. Pravni akti ovih institucija i organa treba da razviju djelovanje unutar domaćeg prava a time, u zavisnosti od konkretne regulative, treba da imaju upliv i u ustavni poredak. Ovo se događa na različitim nivoima. Tako, Visoki predstavnik, umjesto domaćeg zakonodavca, u formi „odluka“ nameće zakone. On, takođe, smjenjuje vodeće izabrane političare i na taj način se postavlja iznad domaćih postojećih procedura ili proceduralnih garancija. Dom za ljudska prava dopunjava Ustavni sud BiH u oblasti apelacione nadležnosti, i to tako što utvrđuje povrede ljudskih prava i sloboda koje, onda, treba da uklone nadležni domaći organi. Privremena izborna komisija donosi izborna pravila, koja važe kao domaći zakon, sve dok domaći zakonodavac to sâm ne učini. Potkomisija, koja je podređena Izbornoj komisiji, obrađuje žalbe u vezi sa postupkom izbora, te na taj način djeluje umjesto buduće stalne izborne komisije i privremeno zamjenjuje pravni lijek koji bi trebalo da bude utemeljen na osnovu domaćeg zakona. CRPC donosi stavove u vezi sa pravnim statusom nekretnina u sadejstvu sa domaćim državnim organima, koji, opet, odluke CRPC-a treba da poštuju u neograničenoj mjeri. SFOR i IPTF brinu se o vojnoj sigurnosti, tj. sigurnosti u policijskoj oblasti, i redu, te pomažu domaćim institucijama prilikom implementacije zakona i izgradnje funkcionalnih institucija.

Izvori nadležnosti međunarodnih aktera, doduše, nalaze se izvan Ustava BiH, tačnije, u aneksima 1, 3, 6, 7, 10. i 11. DMS. Ali, to ne znači da ovi akteri djeluju izvan ustavnog poretka. Ovu ideju opisuje i Odluka Ustavnog suda BiH broj U 9/00 nazivajući je „funkcionalni dualizam“ djelovanja Visokog predstavnika. Međutim, budući da svaki akt javne vlasti može postati ustavno pitanje (pravna država, osnovna prava, zakonodavna nadležnost itd.), time i sve aktivnosti međunarodnih i quasi-međunarodnih aktera potencijalno mogu biti podvrgnute jurisprudenciji Ustavnog suda BiH, naravno, ukoliko norme o njegovoj jurisdikciji za to pružaju odgovarajuću osnovu.

Međutim, ovakav način posmatranja oprečan je motivima ugovorih strana zbog kojih su one privremeno isključile prethodno spomenute oblasti djelovanja iz ustavnog okvira i premjestile ih u posebne anekse, paralelne Ustavu BiH. Da su se sve ove oblasti djelovanja željele pravno integrisati u ustavnopravni sistem, uključujući posljedice takvog čina, a posebno mogućnost preispitivanja svih pravnih akata od nadležnih državnih organa, onda bi se moglo očekivati da se to na taj način reguliše i u smislu zakonskopravne tehnike, kako je to bilo predviđeno u prijašnjim nacrtima ustava. Stoga, sama sistemska podjela odmah indicira i na pravnu podjelu, i to podjelu u smislu privremenog prenošenja nadležnosti za izvršavanje određenih državnih zadataka. Ova ideja, kao što se vidi, pojavljuje se na različitim mjestima u važećim aneksima, a Ustavni sud BiH u meritornim odlukama često je navodi kao pomoć pri argumentaciji. Sistemska podjela je, zapravo, samo odraz podjele zadataka između domaćih i (quasi) međunarodnih institucija. Ovu podjelu su na vremenski ograničen period željele same ugovorne strane. U početnoj fazi unutrašnje raslojenosti u krhkoj državi takva podjela je trebalo da osigura neophodne osnove za uspješnu implementaciju mirovnog sporazuma. Dakle, pomoć međunarodnih aktera ima zaštitnu funkciju.

Kad je riječ o smislu i cilju podjele zadataka iz Dejtonskog sporazuma, postoji mogućnost da se u obzir uzmu i promjene koje su nastale u stvarnosti zemlje, isto kao i neočekivano produženo trajanje činjenične osnove koja je uzrokovala ovu podjelu, te da se na toj osnovi odluči da li međunarodni akteri i dalje treba da vrše svoje nadležnosti kao u vanrednom stanju ili ne. Prema tome, neko pitanje, koje je, inače, izvorno i tipično ustavno pitanje (kao što su zakonodavstvo, pravosuđe itd.), na osnovu teleološkog tumačenja cjelokupnog Dejtonskog ustava, može da se otrgne od područja primjene Ustava, a time i od nadležnosti Ustavnog suda BiH. Obrnuto, moglo bi se, takođe, argumentovati da, uprkos sistemskoj podjeli, na osnovu protoka vremena i osjetnih izmjena u zemlji nastavak starateljskog odnosa više nije primjeren. Štaviše, može se zaključiti da se „staratelj“ ponaša protivno ugovoru, te da su u takvoj situaciji domaće institucije – kao, recimo, Ustavni sud BiH – pozvane da štite ustavnopravni poredak.

Razrješenje ove ambivalentne situacije sa ovlaštenjima u slučaju vanrednog stanja, s jedne, i poštivanjem ustavnopravnog uređenja, s druge strane, možda se nalazi u već naznačenom dinamičkom vraćanju privremeno internacionalizovanih zadataka u odgovornost države, tj. domaćih aktera, paralelno sa postepenim podvrgavanjem djelovanja Visokog predstavnika i drugih međunarodnih aktera ustavnopravnom uređenju.³⁵⁴⁵ U slučaju Visokog predstavnika to izaziva posebne teškoće, budući da u Aneksu 10, što je različito od aneksa 3, 6. i 7, nije explicite predviđeno vremensko ograničenje. Razlog za to je, možda, i činjenica da je na samom početku bilo zamišljeno da Visoki predstavnik ima, ipak, manje aktivnu i manje intervencionističku ulogu. Ali, progresivno vraćanje odgovornosti skriva rizike. U najboljem slučaju, ako su međunarodni akteri nesposobni, ili nemaju volje da sarađuju i da se koncentrišu na istinske probleme, neaktivnost međunarodnih predstavnika prouzrokovaće samo privremenu paralizu procesa obnove.

Predstavljena sudska praksa najviših sudova u BiH u vezi sa ovim pitanjima je različito iznijansirana, a nije ni oslobođena protivrječnosti. Ona pokazuje etape u procesu traženja u kojem su domaći i međunarodni akteri pokušavali da utvrde pravno i politički opravdano rješenje za problem, a koji je do tada bio malo istražen i koji se može definisati kao sljedeća pitanja: Da li međunarodna zajednica država u oblasti osiguranja mira i stabilizacije zemlje djeluje na osnovu odgovarajuće konvencije i/ili mandata Vijeća sigurnosti UN i Poglavlja VII Povelje UN? Kako postupati sa nadležnostima, kontrolom, obavezom poštivanja ljudskih prava i sloboda, i garancija u slučaju ovakve misije koja djeluje u prostoru punom tenzija, prostoru između ustavnog i međunarodnog prava?

Na osnovu prijašnje analize sudske prakse moguće je razlikovati sljedeće komplekse pitanja:

(i) Da li međunarodna uprava radi u pravnom vakuumu, ili je vezana za određene pravne norme?

(ii) Ako su određene pravne norme, ipak, obavezujuće i ako se moraju poštivati, ko će biti odgovoran za to da organi međunarodne uprave poštuju te norme, tj. da se ponašaju u skladu sa njima?

(iii) Ako postoji kriterij odgovornosti, ko je nadležan da utvrđuje odgovornost međunarodne uprave?

(iv) Da li će ta nadležnost za kontrolu biti domaćeg ili međunarodnog karaktera i koji će se standardi primjenjivati?