■ Stanovište Ustavnog suda BiH

„Formula supstitucije“ se prvi put pokazala kao slaba tačka u postupku povodom zahtjeva broj U 37/01. Ideja supstitucije, tj. djelovanje umjesto domaćih državnih organa, kao osnov za nadležnost Ustavnog suda, do tada, uglavnom, nije bila problematična zbog toga što je Visoki predstavnik djelovao samo u oblicima u kojima je mogao ili smio djelovati i neki drugi domaći organ. Tako je njegove aktivnosti bilo moguće posmatrati kao neku vrstu zamjenskih mjera. I sve dok zamjenski organ djeluje u okviru nadležnosti i na osnovu ovlaštenja organa kojeg zamjenjuje, dotle takve aktivnosti nisu upitne u ustavnopravnom smislu. Međutim, u predmetu broj U 37/01 nije bilo jasno vidljivo koga je Visoki predstavnik zamijenio. Slično kao i prilikom ranijih smjenjivanja, Visoki predstavnik je 23.2.2001. donio odluku „kojom smjenjujem gospodina Edhema Bičakčića sa mjesta generalnog direktora preduzeća Elektroprivreda i zabranjujem mu da vrši bilo koju zvaničnu, izabranu ili imenovanu javnu funkciju, osim ukoliko ili sve dok mu novom odlukom izričito ne odobrim da je vrši.

Ova odluka stupa na snagu odmah i ne zahtijeva dalje proceduralne mjere. Gospodin Bičakčić mora napustiti funkciju odmah.“3398

Dakle, Bičakčić nije samo smijenjen sa svoje tadašnje funkcije već mu je i zabranjeno da vrši bilo kakvu javnu funkciju na koju bi bio izabran ili imenovan sve dok mu to izričito svojom odlukom ne dozvoli Visoki predstavnik. Odluka je obrazložena time da je Bičakčić u vrijeme dok je bio premijer Federacije –funkcija koju je obavljao prije dolaska na poziciju na kojoj je bio u vrijeme smjenjivanja – zloupotrebljavao službena ovlaštenja,³³⁹⁹ te, na taj način, ugrozio ne samo unutrašnje političke ciljeve već i samu implementaciju mirovnog sporazuma. Tako je on, tvrdi se u obrazloženju, osnovao Zavod za zapošljavanje Federacije i dozvolio da se sredstva za zapošljavanje preusmjere u nedozvoljene svrhe; protivzakonito je dozvolio da se 825.000 KM (= DM) iz budžeta Federacije prebaci na račun jednog privatnog udruženja, suprotno propisima, on je, u ime Federacije, otvorio račun i koristio ga netransparentno – za finansiranje prema vlastitoj procjeni i bez obaveze da bilo kome podnese račun, suprotno zakonu, on je naložio Carinskoj upravi da obustavi postupke povedene protiv nekih lica zbog utaje carine u kojima bi njima, inače, bilo naloženo da plate novčane kazne, te naložio da im se carina i ostale takse nadoknade. Ovakve aktivnosti, zapravo, predstavljaju zloupotrebu premijerskih ovlaštenja, korištenje javnih sredstava u nedozvoljene svrhe (u konačnici, u korist SDA, čiji je on član), podrivanje demokratski legitimisanih institucija, nanošenje štete demokratskim procesima, kao i privatnim radio i TV stanicama. I mada se Bičakčiću nije moglo prigovoriti za bilo kakvo nezakonito ponašanje na njegovoj novoj poziciji, Visoki predstavnik je smatrao da ga je neophodno smijeniti, jer bi, inače, bile potkopane neophodne „transparentnost i zakonitost javnog života“, kao i sâm mirovni proces.

U ovim apelacijama, koje su skoro istovremeno i gotovo u istom tekstu podnijeli kako Bičakčić, tako i 37 poslanika iz Predstavničkog doma Federacije, prvi put je preduzet pokušaj da se sa aspekta ustavnosti preispita još jedna oblast djelovanja Visokog predstavnika, naime, smjenjivanje funkcionera koji opstruišu bitne procese u državi.

U navodima apelacije od 23.2.2001. godine³⁴⁰⁰ Bičakčić sâm sebe opisuje – a i drugi ga opisuju – kao primjernog političara koji radi na implementaciji mirovnog sporazuma. (I, zaista, međunarodna zajednica se, uprkos povremenim sumnjama, rado okretala saradnji sa bivšim premijerom.) Apelanti su tvrdili da Visoki predstavnik djeluje bez pravne osnove, jer te osnove nema niti u čl. V i II1.d) Aneksa 10. DMS, niti u tački XI2. PIC-ove deklaracije iz Bona. Naime, nadležnost za konačno tumačenje Aneksa 10. DMS ne ovlašćuje ga za provođenje zakonodavnih, izvršnih ili sudskih mjera. Osim toga, tzv. Bonska ovlaštenja se odnose samo na javne službenike (public officials), što ne uključuje njegovu poziciju generalnog direktora Elektroprivrede. Smjena je sankcija koju može nametnuti samo redovno sudstvo, tvrdili su apelanti dalje. Visoki predstavnik, na osnovu Bonskih ovlaštenja, niti smije kršiti ljudska prava, niti prekoračivati svoj mandat iz Aneksa 10. DMS. Postupak koji primjenjuje Visoki predstavnik, kao i njegove odluke krše apelantova prava iz čl. 1, 3. (zabrana ponižavajućih postupaka), člana 6. (pravično suđenje, pretpostavka nevinosti, pravo na branioca i dr.), člana 13. (pravo na djelotvoran pravni lijek), člana 14. EKLJP (zabrana diskriminacije), zatim, člana 3. DP broj 1 uz EKLJP u vezi sa Kopenhaškim principima koji su uključeni u Aneks 3. (pasivno biračko pravo) i člana II/3.e) (osnovna prava u postupku), člana II/4. (zabrana diskriminacije u uživanju ljudskih prava i sloboda) u vezi sa članom II/6. (obaveza primjene) Ustava BiH. Apelanti su zaključili da Odluci nedostaje bilo kakva pravna osnova u domaćem pravu, EKLJP ili u Ustavu BiH.

Odluka od 2.11.2001. godine (koja dugo nije bila objavljena) bila je lakonski kratka. Ustavni sud je odbacio i apelaciju 37 parlamentaraca, kao i Bičakčićevu apelaciju, proglasivši se nenadležnim. Osporena odluka „se ne može smatrati odlukom Suda“ „u smislu člana VI/3.b) Ustava“, a parlamentarci nisu ovlašteni za podnošenje apelacije prema članu VI/3.b) Ustava BiH. S druge strane, njihov zahtjev ne spada u oblast primjene člana VI/3.a) Ustava BiH.

Nikakvu novinu nije donio ni predmet u slučaju arbitražne odluke o Dobrinji. Prema članu VI/3.a) Ustava BiH, osim same arbitražne odluke, osporena je i odluka Visokog predstavnika kojom je, prema Aneksu 5. DMS, angažovan arbitražni sudija kako bi tačno odredio međuentitetsku liniju (Inter-Entity Boundary Line – IEBL) u sarajevskom naselju Dobrinja. Granična linija, koja je određena u Aneksu 2. i u priloženoj karti, pokazala se nerealnom, jer nije dijelila samo naselje već i pojedinačne zgrade. Ukazujući na svoju raniju jurisprudenciju u predmetima br. U 9/00 (Državna granična služba), U 21/01 (CRPC) i U 7/97 (DMS), Ustavni sud se proglasio nenadležnim.³⁴⁰¹ Zbog paralelnog djelovanja aneksâ iz DMS i jedinstvenosti DMS, ne može postojati sukob među aneksima.³⁴⁰² Sud je ustvrdio, dalje, da ne može odlučivati o sporovima koji izviru iz ostalih aneksa – u ovom slučaju iz Aneksa 2. DMS. Angažovanje arbitražnog sudije nije supstitucija domaćeg zakonodavca, već akt na osnovu specifičnih ovlaštenja Visokog predstavnika prema Aneksu 10. DMS.³⁴⁰³ Arbitražna odluka je donesena na osnovu odluke Visokog predstavnika, koja ne predviđa mogućnost preispitivanja, ustvrdio je Sud dalje. Stoga je ovu odluku nemoguće ocjenjivati, kao što je to, inače, praksa u međunarodnom pravu.³⁴⁰⁴

Nasuprot tome, Ustavni sud BiH je krajem septembra 2004. godine u nizu odluka napravio zaokret u svojoj sudskoj praksi.³⁴⁰⁵ Apelacije podnesene protiv niza smjena odluka Visokog predstavnika s proljeća 2004. godine o smjenama nisu, kao što je ranije bio slučaj u predmetu broj U 34/01, odbačene (samo) zbog toga što se apelanti nisu žalili na sudske odluke, već su odbačene isključivo kao preuranjene. Naime, apelanti nisu ni pokušali da ospore smjenu pred nadležnim sudovima, a sudovi su, prema Ustavu BiH, obavezni da direktno primjenjuju EKLJP i osiguraju zaštitu prava i sloboda koji su zagarantovani u Konvenciji.³⁴⁰⁶ Sud je ovdje, takođe, ustvrdio da osporeni akti, kao i drugi slični akti Visokog predstavnika, kako formalno, tako i zbog posljedica po oštećene osobe, daju povoda da se ozbiljno razmišlja o poštivanju ljudskih prava i sloboda prema Ustavu BiH i EKLJP. Ta razmišljanja obuhvataju, između ostalog, sljedeće: nemogućnost da se ovakve odluke Visokog predstavnika ospore ne dopuštaju pojedincu da primijeni bilo kakvo djelotvorno pravno sredstvo, što dovodi u pitanje garancije iz člana 13. EKLJP; moguće je da je prekršena i zabrana diskriminacije iz člana II/4. Ustava BiH;³⁴⁰⁷ osporene odluke, konačno, ne sadrže nikakvu pouku o pravnom lijeku. Međutim, svi državni organi u Bosni i Hercegovini podliježu obavezi da, primjenjujući direktno EKLJP, preispitaju sve akte za koje vjeruju da možda krše individualna ljudska prava i slobode, te da osiguraju i pruže zaštitu od mogućih kršenja.³⁴⁰⁸

Dakle, ponovno obraćanje oštećenih osoba Ustavnom sudu BiH bilo je samo pitanje vremena! Naime, kada oštećene osobe iscrpe sva moguća pravna sredstva, doći će u situaciju da mogu da se požale i Ustavnom sudu na nemogućnost osporavanja odluka Visokog predstavnika. I, zaista, podnošenjem apelacije broj AP 953/05 taj momenat je došao i Ustavni sud je sada mogao i morao, kako bi bio dosljedan, da se očituje o ovoj stvari. Apelanti su bili dva visoka funkcionera iz RS (Bilbija i Kalinić), koje je Visoki predstavnik 2004. godine smijenio sa dužnosti i zabranio im vršenje bilo koje javne funkcije. Čak im je zabranio i vršenje dužnosti u političkoj stranci. Svi sudovi na državnom i entitetskom nivou proglasili su se nenadležnim za preispitivanje odluka OHR-a o smjeni, što nije nikoga posebno iznenadilo. Pred Ustavnim sudom BiH apelanti su izjavili da je Bosna i Hercegovina (a ne OHR!) povrijedila (između ostalog) njihovo pravo na djelotvornu pravnu zaštitu iz člana 13. EKLJP, budući da im nije bila na raspolaganju bilo kakva sudska zaštita od smjenjivanja ni pred jednim nezavisnim organom u državi.³⁴⁰⁹

U odluci od 8.7.2006. godine Sud je donio solomonsku odluku: utvrdio je kršenje člana 13. EKLJP za koje je odgovorna Bosna i Hercegovina, jer u Bosni i Hercegovini ne postoji nikakva djelotvorna pravna zaštita od odluka Visokog predstavnika.³⁴¹⁰ Uprkos prenošenju nekih svojih nadležnosti na međunarodnu zajednicu, Država se ne smije osloboditi od pozitivne obaveze da štiti prava i slobode, kako je to stipulisano članom 1. EKLJP.³⁴¹¹ Sud je, dalje, ustvrdio u svojoj odluci da ljudska prava i slobode apelanata, na osnovu posebnog položaja Visokog predstavnika u BiH, ne mogu biti isključeni ili ograničeni. Bosna i Hercegovina je propustila – a bila je obavezna – da djeluje kod nadležnih međunarodnopravnih organa kako bi se osigurao mehanizam za zaštitu od intervencija Visokog predstavnika koje krše ljudska prava i slobode. Istovremeno, Ustavni sud BiH, pozivajući se na svoju prijašnju jurisprudenciju, nije preispitivao samu odluku Visokog predstavnika.³⁴¹² Kad je riječ o pitanju sadejstva međunarodnog i ustavnog prava u osobi Visokog predstavnika u BiH i mogućih ograničenja ljudskih prava i sloboda u državi na osnovu mandata Visokog predstavnika, Ustavni sud BiH je argumentovao sljedeće (zbog posebnog značaja ne samo za bosanskohercegovački kontekst, citiran je relevantan dio obrazloženja):

„62. […] sukcesivne rezolucije Vijeća sigurnosti, donijete prema poglavlju

VII Povelje UN, priznaju Visokom predstavniku da ima ovlaštenja prema Aneksu 10. Općeg okvirnog sporazuma za mir da donosi obavezujuće odluke kada to ocijeni neophodnim o pitanjima koja je precizno navelo Vijeće za implementaciju mira. Države članice UN imaju obavezu iz člana 25. Povelje UN da izvršavaju odluke Vijeća sigurnosti u skladu s Poveljom UN. Nije u potpunosti jasno jesu li relevantne odredbe rezolucija Vijeća sigurnosti, zapravo, odluke Vijeća sigurnosti. Oni ne navode da se radi o odlukama. Međutim, one očigledno prevazilaze obične preporuke, a član 39. priznaje samo dva zvanična akta koja Vijeće sigurnosti može proglasiti prema poglavlju VII, a to su preporuke i odluke. Ustavni sud, stoga, prihvata da su relevantne odredbe rezolucija, zapravo, odluke za potrebe člana 25. Povelje. U međunarodnom pravu Visoki predstavnik, dakle, ima ovlaštenje da donosi obavezujuće odluke, a vlasti Bosne i Hercegovine imaju obavezu da sarađuju s Visokim predstavnikom u skladu sa Općim okvirnim sporazumom za mir i sa rezolucijama Vijeća sigurnosti.

63. Dalje, u međunarodnom pravu, u skladu sa članom 103. Povelje UN, obaveze Bosne i Hercegovine da postupa u skladu sa odlukama Vijeća sigurnosti imaju prevagu nad protivnim obavezama koje proizlaze iz drugih ugovora. Ovo znači da, u slučaju sukoba, čak i obaveze koje se tiču ljudskih prava mogu biti poništene rezolucijom Vijeća sigurnosti iz poglavlja VII Povelje. Jedini mogući izuzetak koji je do sada priznat u literaturi je obaveza koja predstavlja ius cogens, imperativnu normu međunarodnog prava (vidi član 30.(1) Bečke konvencije o Pravu međunarodnih ugovora; odluku prvostepenog suda Evropskog suda pravde, Kadi protiv Vijeća Evropske unije (predmet T-315/01, 21.9.2005); izdvojeno mišljenje sudije ad hoc Lauterpachta u predmetu koji se tiče primjene Konvencije o sprečavanju i kažnjavanju zločina genocida (Međunarodni sud pravde, 13.9.1993, opšti spisak br. 91, u stavu 100); Bernhardt, komentar o članu 103. Povelje, u Bruce Simma i ostali, Povelja Ujedinjenih nacija – komentar, 2. izdanje, u stavu 1295. Takođe, vidi odluku Evropskog suda za ljudska prava u AirBosphorus protiv Irske (zahtjev broj 45036/98, 30.6.2005. godine).

64. Ustavni sud je pažljivo razmotrio oduzima li ovo apelantima bilo koje pravo koje bi im u suprotnom pripadalo, ili štiti državu Bosnu i Hercegovinu od pozitivnih obaveza o kojima Ustavni sud može odlučivati i koje može provoditi. S tim u vezi, Ustavni sud upozorava na sljedeća pitanja.

65. Prvo, odluka da vlasti Bosne i Hercegovine imaju pozitivne obaveze prema apelantima, ne bi uticala ni na koji način na odluku Visokog predstavnika, niti bi dovela u pitanje pravnu snagu njegove obavezujuće odluke da razriješi apelante dužnosti. Ustavni sud prihvata pravnu snagu odluke Visokog predstavnika. I, zaista, da nije imala pravnu snagu, predmet ne bi dospio pred Ustavni sud.

66. Drugo, član 103. Povelje Ujedinjenih nacija se bavi samo podskupom mogućih sukoba zakona u javnom međunarodnom pravu, odnosno sukoba između obaveza zemalja članica Ujedinjenih nacija koje proizlaze iz različitih ugovora. Ovaj član ne pokušava (i zaista bi bio nemoćan da pokuša) da odredi uticaj takvog jednog sukoba oko obaveza vlasti zemalja članica po njihovom nacionalnom, ustavnom ili pravnom poretku.

67. Treće, obaveze vlasti Bosne i Hercegovine i ljudska prava unutar nadležnosti Bosne i Hercegovine su jasno navedeni u Ustavu Bosne i Hercegovine. Iako Ustav vodi svoje porijeklo iz međunarodnog ugovora, Aneksa 4. Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, funkcionisao je više od jedanaest godina kao državni Ustav, najviši pravni akt države Bosne i Hercegovine. On, takođe, ima dualnu prirodu – ima međunarodnu stranu kao jedan od temelja postojanja i međunarodnog priznanja Bosne i Hercegovine u međunarodnoj zajednici država, a, takođe, ima čisto nacionalnu stranu kada se posmatra unutar zemlje kao najviši izvor validnosti zakona i institucija Bosne i Hercegovine. On je državni, a ne međunarodni instrument koji Ustavni sud, kao najviša pravna vlast u Bosni i Hercegovini, tumači i daje mu pravnu snagu.

68. Uzevši ove stvari u obzir, Ustavni sud smatra da obaveze Bosne i Hercegovine u javnom međunarodnom pravu da sarađuje s Visokim predstavnikom i da djeluje u skladu s odlukama Vijeća sigurnosti UN ne mogu odrediti ustavna prava ljudi koji se nalaze u nadležnosti Bosne i Hercegovine. […]“

Dakle, Sud je došao do sljedećih zaključaka: Međunarodnopravni kontekst ovog slučaja ne sadrži nikakve aspekte zbog kojih bi Sud bio prisiljen da donese neki drugi zaključak, različit od onog do kojeg bi došao tumačenjem u domaćem ustavnom kontekstu.³⁴¹³ Država, stoga, snagom domaćeg ustava i međunarodnopravnog djelovanja ljudskih prava i sloboda, ima pozitivnu obavezu da garantuje poštivanje ljudskih prava i sloboda. Upitno je da li je Bosna i Hercegovina preduzela korake kako bi osigurala efikasnu pravnu zaštitu od pojedinačnih akata Visokog predstavnika, tj. za Ustavni sud BiH nisu bile vidljive takve aktivnosti.³⁴¹⁴ „Bosna i Hercegovina je bila obavezna da preko Upravnog odbora Vijeća za implementaciju mira i Vijeća sigurnosti Ujedinjenih nacija kao organa koji su odgovorni za predlaganje i imenovanje Visokog predstavnika pokuša da ukaže na ove navodne povrede osnovnih prava zbog nepostojanja efektivne pravne zaštite, kako bi zaštitila osnovna prava svojih građana.“³⁴¹⁵ U Bosni i Hercegovini ne postoji nikakvo djelotvorno pravno sredstvo protiv odluka Visokog predstavnika koje se dotiču individualnih ljudskih prava i sloboda. Uprkos pozitivnoj obavezi zaštite, Bosna i Hercegovina nije preduzela nikakve korake preko organa koji su nadležni da predlažu i imenuju Visokog predstavnika kako bi osigurala ovakvu pravnu zaštitu.³⁴¹⁶ U tom kontekstu Ustavni sud BiH je podsjetio na mišljenje Venecijanske komisije od 21/22.3.2005. godine o decertifikovanim policajcima. U tom dokumentu Venecijanska komisija je utvrdila da, očito, ni sudovi, ni bilo koji drugi državni organ u BiH nije nadležan da preispituje odluke o decertifikovanju ili da ih ukine. Stoga bi, prema stanovištu Venecijanske komisije, proces preispitivanja ovakvih odluka, koje se ne mogu osporavati pred bosanskohercegovačkim organima, morale provesti Ujedinjene nacije. Vijeće sigurnosti bi trebalo da ustanovi u ovu svrhu poseban organ, koji bi preispitao osporene odluke.³⁴¹⁷ I, na kraju, u obrazloženju odluke kaže se sljedeće:

„76. Stoga, Ustavni sud zaključuje da je u konkretnom predmetu došlo do povrede prava apelanata na djelotvoran pravni lijek iz člana 13. Evropske konvencije, te da stoji pozitivna obaveza Bosne i Hercegovine da u tom pogledu zaštiti ustavna prava apelanata.”