A. Uvod

Podjela nadležnosti između države²⁵⁸⁰ i entitetâ, već na osnovu samog teksta Ustava BiH, povlači za sobom veliki broj pitanja. Relevantne odredbe Ustava BiH su tumačene na veoma iscrpan način kroz praksu Ustavnog suda BiH. Štaviše, zbog niza zakonodavnih aktivnosti i sporazuma zaključenih između Bosne i Hercegovine i entitetâ, trenutna pravna osnova ne reflektuje današnju pravnu situaciju u državi, tj. ne održava ustavnu stvarnost.

Član III Ustava BiH predstavlja centralnu odredbu. Stav 1. ovog člana stvara utisak da se radi o iscrpnom katalogu nadležnosti u kojem su tačno nabrojana materijalnopravna područja koja se ubrajaju u nadležnost države. Ovaj utisak je još jači ako uzmemo u obzir član III/3.a) Ustava BiH, prema kojem „vladine funkcije i ovlaštenja koja nisu […] Ustavom izričito povjerena institucijama Bosne i Hercegovine pripadaju entitetima”. Ova odredba, prema tome, reguliše rezidualnu nadležnost entitetâ. Doduše, treba primijetiti da član III/3.a) Ustava BiH ne upućuje na član III/1. Ustava BiH, već na cjelokupan Ustav. U skladu s tim, entiteti su nadležni samo onda ako određeno materijalnopravno područje, na osnovu člana III/1. Ustava BiH, na osnovu neke druge odredbe Ustava BiH ili na osnovu odredbe člana III/5. Ustava BiH, ne pripada državi. Tako, član III/5. Ustava BiH propisuje „Dodatne nadležnosti“ (Države). Prema članu III/5.a), „Bosna i Hercegovina će preuzeti nadležnosti u onim stvarima u kojima se o tome postigne saglasnost entitetâ; stvarima koje su predviđene u aneksima 5-8. Opšteg okvirnog sporazuma; ili koje su potrebne za očuvanje suvereniteta, teritorijalnog integriteta, političke nezavisnosti i međunarodnog subjektiviteta Bosne i Hercegovine, u skladu sa podjelom nadležnosti među institucijama Bosne i Hercegovine. Dodatne institucije mogu biti uspostavljene prema potrebi za vršenjem ovih nadležnosti.“ Na osnovu člana III/3.b) Ustava BiH, „[u] periodu od 6 mjeseci od stupanja na snagu […] Ustava, entiteti će početi pregovore s ciljem uključivanja i drugih pitanja u nadležnost institucija Bosne i Hercegovine, uključujući korištenje izvora energije, i zajedničke privredne projekte“.

Prema tome, član III Ustava BiH mora se čitati u vezi sa ostalim ustavnim odredbama koje sadrže pravila o podjeli nadležnosti. Prividno jasne i statične odredbe o podjeli nadležnosti iz člana III Ustava BiH relativizovane su odredbama o podjeli nadležnosti na drugim mjestima u Ustavu BiH.

Ustavni sud BiH je potvrdio ovaj uzajamni odnos ustavnih odredaba o podjeli nadležnosti. Nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine određuju se, prema tome, ne samo na osnovu člana III Ustava BiH već i na osnovu raspodjele nadležnosti o kojima se govori van ove odredbe, tako da i nadležnosti koje nisu izričito navedene u članu III/1. Ustava BiH nužno ne potpadaju pod isključivu nadležnost entitetâ.²⁵⁸¹ Ustav BiH predviđa određene institucije na nivou Bosne i Hercegovine, te im istovremeno dodjeljuje manje-više određene nadležnosti. Tako, naprimjer, nadležnosti za Parlamentarnu skupštinu Bosne i Hercegovine mogu se uočiti u članu IV/4. Ustava BiH, a za Predsjedništvo Bosne i Hercegovine u članu V/3. Ustava BiH. Međutim, ove nadležnosti nisu nužno nabrojane, tj. ponovljene u članu III/1. Ustava BiH. Tako je i Predsjedništvo Bosne i Hercegovine, prema članu V/5.a) Ustava BiH, nadležno za vrhovnu civilnu komandu nad oružanim snagama, mada nadležnosti u vojnoj oblasti nisu izričito spomenute u kontekstu institucija Bosne i Hercegovine.²⁵⁸²

Prema istom principu, u predmetu broj U 9/00 Ustavni sud BiH izvodi, na osnovu odredaba člana III/5.a) prva rečenica, treća konstelacija Ustava BiH, nadležnost Bosne i Hercegovine da osnuje vlastitu državnu graničnu službu. U vezi s tim, Ustavni sud BiH, prije svega, utvrđuje da su navedene konstelacije u članu III/5.a) prva rečenica Ustava BiH, koje služe kao osnova da Bosna i Hercegovina preuzme dodatne nadležnosti, nezavisne jedna od druge i ne moraju biti kumulativno ispunjene. Prema tome, u trećoj konstelaciji saglasnost Narodne skupštine Republike Srpske nije neophodna.²⁵⁸³ To je očito iz jezičkog značenja ove odredbe, a takvo tumačenje je i potpuno logično. Osim toga, iz člana IV/4.a) Ustava BiH (zakonske obaveze Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine) ne proizlazi obaveza Narodne skupštine Republike Srpske da daje saglasnost.²⁵⁸⁴ Utemeljenje Državne granične službe služi, prije svega, tome da država preduzme sve neophodne korake da bi zaštitila svoj teritorijalni integritet, svoju političku nezavisnost i svoj međunarodni subjektivitet, a ti pojmovi su inherentni pojmu suvereniteta države.²⁵⁸⁵ Stoga, Zakon o Državnoj graničnoj službi, koji osigurava pravo institucija Bosne i Hercegovine da provode svoje nadležnosti, nije protivan članu III/2. Ustava BiH i saglasan je sa nadležnostima utemeljenim članom III/1. Ustava BiH i upotpunjenim članom III/5. Ustava BiH.²⁵⁸⁶

Takođe, posljedica sistema podjele nadležnosti jeste da katalog nadležnosti iz člana III/1. Ustava BIH ne reguliše automatski isključivu nadležnost Bosne i Hercegovine, kao što to pokazuje slučaj sa „posebnim paralelnim odnosima sa susjednim državama“, što spada, ustvari, u domen „vanjske politike“. Prema tome, kada je u pitanju podjela nadležnosti između države i entitetâ, u svakom pojedinom slučaju potrebno je uzeti u obzir princip „pravilo-izuzetak“.