(a) Rat i imovinska prava

U oblasti imovinskih prava¹⁷⁴⁹ i zakonodavstvo, i uprava, i sudstvo stavljeni su pred težak zadatak.¹⁷⁵⁰ Za vrijeme rata stotine hiljada ljudi napustile su svoje vlasništvo ili posjed kako bi pobjegle u sigurnije krajeve. U takvoj situaciji izbjeglicama i protjeranim (iz „vlastite“ etničke grupe) bilo je neophodno osigurati smještaj. Budući da slobodni kapaciteti ni blizu nisu bili dovoljni da zadovolje ove potrebe, posezalo se za stanovima i kućama koje su njihovi stvarni vlasnici ili posjednici napustili. Kako bi se legalizovao posjed u kojem su se nalazili novi stanari, stanovi koji su bili u društvenom vlasništvu, ali i nekretnine u privatnom vlasništvu, proglašavani su „napuštenim“ ukoliko su nosilac (stanarskog) prava i/ili njegovi srodnici napustili nekretninu, ili ako je privremeno nisu koristili. Novim posjednicima je davano pravo da koriste te nekretnine. U takvim slučajevima ljudi bi, navodno, „legalno“ živjeli u stanovima trećih lica. Stanovi koje posjednici nisu napustili dobrovoljno (naprimjer, uslijed etničkog čišćenja), te razoreni stanovi i stanovi u koje su se zakonski posjednici vratili u okviru određenog roka nakon okončanja ratnog stanja nisu mogli biti proglašeni napuštenim. Ipak, i u ovim slučajevima stvarna situacija je izgledala drugačije. Ako prvobitni (predratni) stanari nisu izbjegli, a bili su nepoželjni u etničkom smislu, na njih je nerijetko vršen dodatni pritisak na taj način što bi bili iseljavani po kratkom postupku, a druge izbjeglice bi bile smještane u njihove stanove.

Nakon potpisivanja Dejtonskog mirovnog sporazuma međunarodna zajednica je zatražila od entiteta da izbjeglicama i interno raseljenim omoguće da vrate u posjed svoje prijašnje nekretnine. Pravna i politička osnova za to se nalazila u Aneksu 7. DMS, kao i u članu II/5. Ustava BiH. Da bi se implementirali ovi ciljevi, predstavnici međunarodne zajednice, posebno OHR, OSCE, UNHCR, UN misija u Bosni i Hercegovini (u daljnjem tekstu i kao: UNMBiH),¹⁷⁵¹ i Komisija iz Aneksa 7. DMS u okviru tzv. Plana za implementaciju imovinskih zakona (u daljnjem tekstu i kao: PLIP) usklađeno su sarađivali. Osim toga, povratak izbjeglica su podržavale mnogobrojne nevladine organizacije koje su pružale izbjeglicama na terenu, prije svega, logističku, finansijsku i moralnu podršku. U domaćim okvirima, za proces povratka izbjeglica i raseljenih lica u Federaciji su bila nadležna kantonalna ministarstva za prostorno planiranje, a u Republici Srpskoj Ministarstvo za izbjeglice i raseljena lica. Stotinama hiljada izbjeglica i raseljenih lica bilo je neophodno organizovati povratak, te regulisati njihove imovinskopravne odnose, posebno u slučajevima u kojim bi ljudi odlučivali da se ne vrate de facto, već samo da vrate posjed ili vlasništvo, tj. ekonomsku vrijednost njihovog prijeratnog posjeda ili vlasništva. Povrat prava na prijeratnim nekretninama je ključni element procesa povratka, posebno zato što je povratak na prijeratno radno mjesto u teškoj ekonomskoj situaciji vrlo rijetko bio moguć čak i kada je poslodavac bio raspoložen da to učini.

U godinama nakon rata možemo reći da je pravna regulativa koja je regulisala prava i obaveze izbjeglica i raseljenih lica bila tendenciozno nepovoljna. Tako je, recimo, rok za podnošenje zahtjeva za povrat napuštenih stanova bio vrlo kratak. Osim toga, rok za podnošenje zahtjeva je objavljivan na apsurdno nezadovoljavajući način, tako da je veliki broj bivših stanara i vlasnika propuštao taj rok. Posebno su bili oštećeni pripadnici tzv. manjinskih etničkih grupa koji su za vrijeme rata napustili svoj posjed. Stoga je ovakva regulativa bila dvostruko diskriminišuća. S jedne strane, ona je onemogućavala pripadnicima manjinske etničke grupe u određenom mjestu da vrate u posjed svoje nekretnine, a, sa druge strane, regulativa je podržavala nove posjednike – zapravo, pripadnike većinske etničke grupe – da zadrže navedene nekretnine.¹⁷⁵² Djelimično u saradnji sa domaćim nadležnim organima, a djelimično kao akt međunarodne zajednice, stvoren je – da ga opišemo riječima Doma za ljudska prava – sistem highly confusing,¹⁷⁵³ koji je trebalo da omogući bivšim stanarima da povrate posjed, tj. vlasništvo.¹⁷⁵⁴ Radi poboljšanja situacije sa povratom, oba entiteta su reformisala, prvo, 1998. godine svoje propise o napuštenoj imovini na sličan način. Svi zakoni o napuštenim stanovima, zajedno sa nižim normativnim propisima, stavljeni su van snage. Bivšim korisnicima stanova je obezbijeđeno pravo da se vrate u svoje stanove, te da godinu dana nakon vraćanja stana u posjed svoje stanarsko pravo pretvore u pravo vlasništva. Kako bi se unaprijedio trajni povratak, bivši nosioci stanarskih prava, a sada novi vlasnici privatizovanih stanova, u početku nisu imali pravo da prodaju svoje stanove u roku od dvije godine nakon vraćanja stana u posjed.¹⁷⁵⁵ Ovo ograničenje prava na prodaju kasnije je ukinuto. Uzimajući u obzir ciljeve procesa povratka, Visoki predstavnik je upotpunio, korigovao i harmonizovao entitetske propise o imovinskim pravima. Time su, između ostaloga, produženi rokovi za podnošenje zahtjeva za povrat stanova, a ugovori o korištenju stanova koji su doneseni u toku i neposredno nakon rata proglašeni su ništavim ex lege. Takođe, Visoki predstavnik je retroaktivno poništio sva rješenja i stavio van snage slične mjere nadležnih organa koje su se odnosile na prvobitno društvenu, a kasnije na državnu imovinu, i kojima je ta imovina dodijeljena privatnim licima u toku ili nakon rata. Naime, tim rješenjima i mjerama uglavnom je ugrožavano pravo izbjeglica i interno raseljenih na posjed, a time i sprečavan proces povratka.¹⁷⁵⁶

I samo formulisanje i implementacija ciljeva u procesu povratka su predstavljali teškoću. U očima nekih posmatrača cilj međunarodne zajednice nije bio samo da omogući povratak izbjeglicama i raseljenim licima. Zaista, angažman međunarodne zajednice prelazio je granicu pukog omogućavanja povratka, on je težio ohrabrivanju na povratak ili čak nekoj vrsti pritiska.¹⁷⁵⁷ Drugi su, opet, izricali kritike da proces povratka zanemaruju ne samo domaće vlasti već i međunarodna zajednica. S obzirom na ogromne razmjere pomjeranja izbjeglica, gotovo nerješiva prepreka za proces povratka bila je činjenica da proces povratka, upravo zbog masivnosti, nije mogao teći sinhrono, tj. paralelno. Izbjeglice i raseljena lica iz jedne etničke grupe silom prilika živjeli su u kućama i stanovima pripadnika druge etničke grupe. U idealnom slučaju sve izbjeglice i raseljena lica bi paralelno, u istom momentu, napustili svoja prebivališta i vratili se u svoja prvobitna mjesta stanovanja, a prvobitnim posjednicima prepustili njihove nekretnine. Međutim, u praksi znatan dio izbjeglica i raseljenih lica se uopšte nije htio da vrati u svoja prvobitna mjesta stanovanja. U drugim slučajevima njihovi stanovi su bili razoreni, ili su u njima još uvijek živjeli privremeni stanari, koji, opet, nisu imali drugi smještaj, ili su vlasti odbijale da provedu rješenja o deložaciji. Tako se u praksi nerijetko dešavalo da su ljudi doslovno morali da se usele u garaže ili slične objekte, jer, prema važećim zakonima, nisu imali pravo na privremeni smještaj, ili privremeni smještaj uopšte nije bio na raspolaganju, a njihov prijeratni stan, razoren u ratu, nije bio useljiv. Neki entitetski zakoni kojima je regulisana ova problematika pokušali su da djelimično riješe problem međusobno zaposjednutih izbjegličkih stanova klauzulama o reciprocitetu, koje su pojedincu praktično onemogućavale da povrati svoju imovinu ili posjed. Stoga je Dom za ljudska prava takvu regulativu proglasio suprotnom EKLJP.¹⁷⁵⁸

Prema tome, činjenični supstrat u predmetu USBiH broj U 15/00 nije bio jedinstven slučaj, a na slikovit način ukazuje na zapreke u postupcima povrata. Apelant je na početku rata (1992) napustio jednosoban stan u Zvorniku, te na osnovu rješenja – nenadležne – zvorničke Stanice za javnu bezbjednost Ministarstva unutrašnjih poslova uselio se u stan porodice koja je izbjegla. Poslije rata rješenjem Komisije za smještaj izbjeglica i upravljanje napuštenom imovinom oduzet mu je posjed na stanu i naređeno da bude deložiran u roku od tri (!) dana. Ministarstvo za izbjeglice i raseljena lica RS je odbilo njegovu žalbu, jer apelant nije bio izbjeglica u smislu zakona. Nakon što je apelant podnio tužbu, Vrhovni sud RS je, zbog procesnih nedostataka i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, u upravnom sporu poništio upravni akt. Poslije toga Komisija je ukinula upravni akt Stanice za javnu bezbjednost iz 1992. godine. Apelant se žalio Ministarstvu i na ukidanje ovog akta, ali bezuspješno. Nakon toga apelant je ponovo pokrenuo upravni spor podnoseći tužbu Vrhovnom sudu RS, koji je poništio rješenje Ministarstva i vratio mu predmet na ponovni postupak i odlučivanje. Prema stanovištu Vrhovnog suda, odlučujuće pitanje, da li se stan može smatrati napuštenim u smislu zakona, nije do kraja razjašnjeno. Osim toga, nejasno je i to zbog čega i Komisija i Ministarstvo apelanta smatraju nezakonitim posjednikom, budući da se on u stan uselio na osnovu rješenja Stanice za javnu bezbjednost. Pošto Ministarstvo za izbjeglice i raseljena lica Republike Srpske nije donijelo odluku koja se može provesti u okviru roka predviđenog članom 62. Zakona o upravnim sporovima, apelant je zatražio od Vrhovnog suda da donese takvu odluku. Vrhovni sud je, međutim, utvrdio da Ministarstvo nije slijedilo njegovu naredbu, a rješenje Komisije je doneseno na osnovu nedovoljno utvrđenog činjeničnog stanja. Stoga, Vrhovni sud je zaključio da Komisija mora ponovo odlučivati u predmetu. Apelant se obratio Ustavnom sudu BiH zahtjevom da poništi rješenje Vrhovnog suda RS i da mu naredi da odluči sâm u ovom predmetu, te da donese konačnu i izvršnu odluku. U postupku pred Ustavnim sudom BiH pokazalo se da je Ministarstvo za izbjeglice i raseljena lica RS, u međuvremenu, stan privremeno stavilo na raspolaganje trećem licu. To lice je ukazalo na to da će stan predati prvobitnom stanaru koji je ranije izbjegao, ali tek kada njemu bude vraćen njegov stan u Sarajevu.