c. Pravna zaštita protiv pojedinačnih odluka Visokog predstavnika

Na početku svoga rada Ustavni sud BiH – slično kao i Dom za ljudska prava – postupao je defanzivno kada su u pitanju bile pojedinačne apelacije izjavljene protiv pojedinačnih akata Visokog predstavnika. Krajem septembra 2004. godine Ustavni sud BiH je donio niz odluka kojima je napravio prekretnicu u svojoj sudskoj praksi kada je u pitanju taj problem.¹⁷³¹ Apelacije podnesene protiv pojedinačnih akata Visokog predstavnika nisu više odbacivane zbog toga što se ne radi o sudskoj presudi, kako je to ranije bio slučaj, već isključivo zbog formalnog razloga – preuranjenosti, jer apelanti nisu ni pokušali da pobijaju slučajeve razrješavanja sa dužnosti i zabrane bavljenja određenim aktivnostima pred nadležnim sudovima.¹⁷³² Pobijani pojedinačni akti i drugi slični akti Visokog predstavnika, posebno kada su u pitanju njihove posljedice za oštećene osobe, postavljali su veoma ozbiljna pitanja u odnosu na Ustav BiH i EKLJP. Između ostalog, pojedinačnim aktima Visokog predstavnika uskraćena je svaka mogućnost da se ti akti pobijaju bilo kojim djelotvornim pravnim lijekom, što povlači, opet, pitanje garancija iz člana 13. EKLJP.¹⁷³³ Osim toga, pobijani akti nisu sadržavali bilo kakvu pouku o pravnom lijeku. S druge strane, svi državni organi u BiH bili su obavezni da, zbog direktne primjene EKLJP, ispitaju sve akte suprotne Konvenciji i da jamče zaštitu od eventualnih povreda prava i sloboda iz EKLJP.¹⁷³⁴

Bilo je samo pitanje vremena kada će neko od oštećenih lica iscrpiti ili pokušati da iscrpi pravni put, kako bi se opet obratilo apelacijom protiv dekreta Visokog predstavnika Ustavnom sudu BiH, žaleći se na (očekivani) nedostatak pravne zaštite u državi. Kada je zaprimljena apelacija broj AP 953/05, došao je momenat kada je USBiH mogao i morao, konsekventno, da odluči u meritumu stvari. Apelanti su bila dva visokopozicionisana funkcionera RS (Bilbija i Kalinić), koje je Visoki predstavnik smijenio u toku 2004. godine, te im zabranio da obavljaju bilo kakve javne dužnosti, kao i funkcije u političkoj partiji. Sud BiH, kome su se apelanti prvo obratili, negirao je svoju nadležnost da ispituje ove akte Visokog predstavnika. Nakon toga, oba apelanta su se žalila Ustavnom sudu BiH protiv Bosne i Hercegovine (!), a ne protiv OHR-a, te tvrdila da je, između ostalog, povrijeđeno pravo na djelotvorni pravni lijek kako to propisuje član 13. EKLJP. Naime, apelanti su tvrdili da im u BiH ne stoji na raspolaganju nijedna nezavisna sudska instanca koja bi mogla da im pruži sudsku zaštitu od ovih pojedinačnih odluka OHR-a.¹⁷³⁵

U odluci od 8.7.2006. godine (AP 953/05) USBiH je utvrdio da je BiH povrijedila član 13. EKLJP. USBiH je potvrdio da u BiH ne postoji djelotvorna sudska zaštita od odluka Visokog predstavnika.¹⁷³⁶ Država ne bi smjela da zanemari svoje pozitivne obaveze iz člana 1. EKLJP uprkos činjenici da je neka svoja ovlaštenja prenijela na „međunarodnu zajednicu“.¹⁷³⁷ Ustavna prava i slobode apelanata ne mogu biti ograničeni ili potpuno nezaštićeni zbog činjenice da Visoki predstavnik ima poseban status u BiH. Država je, protivno svojim obavezama, propustila da djeluje kod relevantnih međunarodnih organa i institucija kako bi se uspostavio zaštitni mehanizam protiv povreda ljudskih prava i sloboda koje je učinio Visoki predstavnik. Istovremeno, u skladu sa svojom dotadašnjom praksom, USBiH nije sâm preispitivao konkretne pojedinačne odluke Visokog predstavnika.¹⁷³⁸

Prvi put USBiH se suočio sa pitanjem da li Visoki predstavnik, koristeći snagu svog međunarodnog mandata, može kršiti ustavna prava i slobode u BiH. Sukcesivne rezolucije Vijeća sigurnosti, donesene prema poglavlju VII Povelje UN, priznaju da Visoki predstavnik ima ovlaštenja prema Aneksu 10. DMS da donosi obavezujuće odluke o pitanjima koja je precizno navelo Vijeće za implementaciju mira kada ocijeni da je to neophodno. Države članice UN imaju obavezu iz člana 25. Povelje UN da izvršavaju odluke Vijeća sigurnosti u skladu sa Poveljom UN. Nije potpuno jasno jesu li relevantne odredbe rezolucija Vijeća sigurnosti, zapravo, odluke Vijeća sigurnosti. Pri tome, ne navodi se da se radi o odlukama. Međutim, one očigledno prevazilaze obične preporuke, a član 39. priznaje samo dva zvanična akta koja Vijeće sigurnosti može proglasiti prema poglavlju VII, a to su preporuke i odluke. Stoga je Ustavni sud BiH prihvatio da su relevantne odredbe rezolucijâ, zapravo, odluke donesene za potrebe člana 25. Povelje. U međunarodnom pravu Visoki predstavnik, dakle, ima ovlaštenje da donosi obavezujuće odluke, a vlasti BiH imaju obavezu da sarađuju s Visokim predstavnikom u skladu sa DMS.¹⁷³⁹

U skladu sa članom 103. Povelje UN, obaveze BiH da postupa u skladu sa odlukama Vijeća sigurnosti imaju prevagu nad obavezama koje proizlaze iz drugih ugovora. To znači da, u slučaju sukoba, čak i obaveze koje se tiču ljudskih prava mogu biti poništene rezolucijom Vijeća sigurnosti iz poglavlja VII Povelje. Jedini izuzetak koji je do sada priznat u literaturi je obaveza koja predstavlja ius cogens, imperativnu normu međunarodnog prava.¹⁷⁴⁰

Međutim, međunarodnopravna obaveza BiH da sarađuje sa Visokim predstavnikom i da poštuje odluke Vijeća sigurnosti UN nema uticaja na ustavna prava i slobode u BiH. Naime, pozitivna obaveza BiH da jamči i štiti ljudska prava i slobode svojih građana nema uticaja na odluke Visokog predstavnika. Drugo, član 103. Povelje UN se bavi samo podskupom mogućih sukoba zakona u javnom međunarodnom pravu, odnosno sukoba obaveza zemalja članica UN koje proizlaze iz različitih ugovora. Ovaj član ne pokušava (i zaista bi bio nemoćan da pokuša) da odredi uticaj takvog sukoba na obaveze vlasti zemalja članica prema njihovom nacionalnom, ustavnom ili pravnom poretku. Konačno, obaveze vlasti BiH i ljudska prava unutar nadležnosti BiH su jasno navedeni u Ustavu BiH. Iako je Ustav nastao iz međunarodnog ugovora, Aneksa 4. DMS, funkcionisao je više od jedanaest godina kao državni ustav, najviši pravni akt države BiH. On, takođe, ima dualnu prirodu – ima međunarodnu stranu, kao jedan od temelja postojanja i međunarodnog priznanja BiH u međunarodnoj zajednici država, i ima čisto nacionalnu stranu, kada se posmatra unutar države, kao najviši izvor validnosti zakona i institucija BiH. On je državni, a ne međunarodni instrument koji Ustavni sud BiH, kao najviša pravna vlast u BiH, tumači i daje mu pravnu snagu.¹⁷⁴¹

U međunarodnom pravnom kontekstu ne postoji ništa što bi omogućilo da se dođe do zaključka koji je drugačiji od onog formiranog na osnovu tumačenja prava u državnom ustavnom kontekstu.¹⁷⁴² Iz navedenog proizlazi da postoji pozitivna obaveza države u pogledu poštivanja osnovnih ljudskih prava i sloboda koja su sadržana u Ustavu BiH, ili koja proizlaze iz međunarodnih ugovora, a koja izvor svoje pravne snage imaju u Ustavu BiH. Stoga se postavlja pitanje da li je BiH, u okviru svoje pozitivne obaveze, preduzela aktivnosti s ciljem da obezbijedi djelotvoran pravni lijek protiv pojedinačnih odluka Visokog predstavnika. Odgovor je negativan.¹⁷⁴³ BiH je bila obavezna da preko Upravnog odbora Vijeća za implementaciju mira, odnosno Vijeća sigurnosti UN, kao tijela koja predlažu, odnosno potvrđuju imenovanje Visokog predstavnika, ukaže na navodna kršenja ustavnih prava pojedinaca zbog nepostojanja djelotvornog pravnog lijeka i na taj način ostvari zaštitu ustavnih prava svojih građana.¹⁷⁴⁴ U postojećem pravnom sistemu BiH nema djelotvornog pravnog lijeka protiv pojedinačnih odluka Visokog predstavnika koje se tiču prava pojedinaca, a BiH, u okviru svoje pozitivne obaveze, nije preduzela aktivnosti s ciljem da obezbijedi djelotvoran pravni lijek protiv navedenih odluka Visokog predstavnika putem tijela koja predlažu, odnosno imenuju Visokog predstavnika. U vezi s tim, Ustavni sud BiH je podsjetio i na mišljenje Venecijanske komisije u vezi sa decertifikovanim policajcima, koje je usvojila na 64. plenarnoj sjednici (Venecija, 21-22.3.2005. godine). U tom mišljenju se navodi da Venecijanska komisija smatra da sudovi BiH, a ni bilo koji drugi organ nisu nadležni da preispituju ili poništavaju odluke o decertifikaciji. Venecijanska komisija smatra odgovarajućim da UN preispituju odluke o decertifikaciji koje su osporene pred sudovima BiH. S obzirom na to da Vijeće sigurnosti UN treba da odluči o tome koje je tijelo najadekvatnije da preispituje postupke o decertifikaciji, Venecijanska komisija je sugerisala da Vijeće sigurnosti treba da uspostavi posebno tijelo koje bi preispitalo odluke o decertifikaciji policajaca koje su predmet osporavanja pred organima BiH.¹⁷⁴⁵

Prema tome, u ovom predmetu, pokrenutom protiv pojedinačnih akata Visokog predstavnika, Ustavni sud BiH je utvrdio da je povrijeđeno pravo apelanata na djelotvoran pravni lijek iz člana 13. EKLJP, jer takav pravni lijek ne postoji, a BiH nije ništa preduzela da bi ga omogućila. Ovi stavovi, te činjenica da sâm Ustavni sud nije ni presudio u meritumu, ni naredio osnivanje nezavisnog sudskog tijela koje bi moglo meritorno ispitati odluke Visokog predstavnika, dopuštaju nam da donesemo više značajnih zaključaka.

Prvo: Pravna zaštita i od OHR-a. Prema domaćem ustavnom sistemu, koji proglašava određene sporazume o ljudskim pravima i slobodama direktno primjenjivim, mora se garantovati pravna zaštita i od akata Visokog predstavnika, koji svoja ovlaštenja crpi iz Aneksa 10. DMS i odgovarajućih odluka Vijeća sigurnosti, donesenih na osnovu poglavlja VII Povelje UN. Ni domaće pravo, ni međunarodno pravo ne predviđaju propise koji bi isključili djelovanje ljudskih prava i sloboda.

Drugo: Nema odluke u meritumu. Ustavni sud BiH nije odlučio o tome koji standard zaštite ljudskih prava i sloboda treba nametnuti Visokom predstavniku pri jamčenju ljudskih prava i sloboda i da li su u pojedinim slučajevima dozvoljena ograničenja u odnosu na uobičajeni nivo zaštite ljudskih prava i sloboda, a koja bi bila opravdana da bi se ispunio javni interes – provođenje mirovnog sporazuma. Naime, Ustavni sud BiH nije odlučivao o ustavnosti pojedinačnih odluka Visokog predstavnika.

Treće: Nužnost postojanja jednog međunarodnopravno legitimisanog sudskog tijela. U trenutku kada je Ustavni sud BiH donosio odluku, nije postojao odgovarajući organ koji bi pružio zaštitu apelantima (uključujući i sâm Ustavni sud BiH). Ustavni sud BiH, uz preporuku Venecijanske komisije, nagovijestio je da ni on sâm, a ni bilo koje drugo domaće tijelo ne mogu narediti da se osnuje takvo kontrolno tijelo bez učešća Vijeća sigurnosti i, eventualno, Vijeća za implementaciju mira.

Četvrto: Sadržaj pozitivne zaštite. Odgovornost države za povrede prava apelanata iz člana 13. EKLJP ne sastoji se u tome što država nije predvidjela odgovarajuću pravnu zaštitu. Naime, u vezi s tim Ustavni sud BiH ukazuje na to da državi nedostaje ovlaštenje da to učini. Međutim, država je morala da interveniše kod pravno (Vijeće sigurnosti UN) i politički (Vijeće za implementaciju mira) odgovornih organa, kako bi se osnovalo međunarodnopravno legitimisano tijelo i kako bi se time osigurala pravna zaštita njenih građana.

Peto: Ustavni sud BiH ostaje pri formuli funkcionalnog dualizma i ne prekoračuje granicu nadležnosti koja je utvrđena u odnosu na međunarodno pravo. Domaći zakonodavac je ovlašten da, po potrebi, mijenja zakone koje je nametnuo OHR, a Ustavni sud BiH je nadležan da preispituje ustavnost tih zakona i, po potrebi, stavlja ih van snage. Suprotno tome, pojedinačni akti Visokog predstavnika se zasnivaju na međunarodnopravnim ovlaštenjima, tako da domaći organi nisu ovlašteni da ispituju usaglašenost tih akata sa Ustavom BiH.¹⁷⁴⁶