A. Stav 1: Amandmanska procedura

Stav 1. reguliše postupak izmjena i dopuna Ustava BiH. Da bi se izmijenio ili dopunio Ustav BiH, potrebno je da odluku o tome donese Parlamentarna skupština BiH „koja uključuje dvotrećinsku većinu prisutnih i koji su glasali u Predstavničkom domu“. Prema tome, za razliku od, naprimjer, odredbe člana IV/2.b) Ustava BiH, potrebna većina iz člana X/1. Ustava BiH određuje se isključivo u odnosu na one članove koji su prisutni i koji glasaju u tom domu. U skladu s tim, ako su potrebna 22 člana da bi ovaj dom mogao donositi odluke – kvorum – za donošenje izmjena i dopuna Ustava BiH potrebno je da najmanje 15 članova dâ svoj glas.³⁹¹⁹

Poslovnici o radu oba doma Parlamentarne skupštine BiH³⁹²⁰ regulišu ostale aspekte ovog postupka. Naime, postupak izmjena i dopuna Ustava BiH mogu predložiti Predsjedništvo BiH, Vijeće ministara BiH, Predstavnički dom Parlamentarne skupštine BiH i Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH, a na daljnji postupak primjenjuju se uobičajene odredbe koje se tiču usvajanja zakonâ. Prijedlog izmjena i dopuna Ustava BiH uvijek se dostavlja Predsjedništvu BiH i Vijeću ministara BiH radi njihovog izjašnjavanja. Izuzetak predstavlja slučaj kada ovi organi sami podnesu prijedlog za izmjene i dopune Ustava BiH. Oba doma Parlamentarne skupštine BiH moraju javno raspravljati o prijedlogu izmjena i dopuna Ustava BiH.

Prema članu X/1. Ustava BiH, izmjene i dopune Ustava BiH predstavljaju, takođe, „zakonodavnu odluku” u smislu člana IV/3.c) Ustava BiH. Ipak, član X/1. Ustava BiH, s obzirom na to da zahtijeva kvalifikovanu većinu, predstavlja lex specialis u odnosu na član IV/3.d), prva rečenica, Ustava BiH, koji zahtijeva prostu većinu za usvajanje zakonâ. Time je ustavotvorac – kao što je to uobičajeno i za druge demokratske ustave – nametnuo strožiji kriterij za izmjene i dopune Ustava nego što je to slučaj za usvajanje, izmjene i dopune zakonâ.

Međutim, iz samog Ustava BiH na prvi pogled ne može se vidjeti da li odluke o izmjenama i dopunama Ustava BiH podliježu standardima, tj. institutu zaštite vitalnog nacionalnog interesa jednog ili više konstitutivnih naroda u Domu naroda [član IV/3.e) i f) Ustava BiH]. Objasnićemo i zašto postoji ova dilema! Naime, pitanje povrede vitalnog nacionalnog interesa putem odluke o izmjenama i dopunama Ustava BiH, u najgorem slučaju, a u skladu sa članom IV/3.f), druga rečenica, Ustava BiH, rješavaće Ustavni sud BiH. U takvim predmetima Ustavni sud BiH uobičajeno ispituje, s jedne strane, da li se uopšte radi o vitalnom nacionalnom interesu, te ako je odgovor potvrdan, da li je taj interes povrijeđen, s druge strane. Ipak, u ovoj situaciji bilo bi potrebno prethodno razjasniti dokle seže nadležnost Ustavnog suda BiH. Naime, u prethodno opisanom slučaju Ustavni sud BiH bi morao da ispita usaglašenost jedne (moguće) ustavne odredbe sa Ustavom BiH [ustavnopravnim institutom „vitalni nacionalni interes“, koji proizlazi iz 10. alineje Preambule Ustava BiH u vezi sa članom IV/3.e) i f) Ustava BiH]. Ustavni sud BiH, u skladu sa članom VI/3, prva rečenica, Ustava BiH, jeste „čuvar” Ustava BiH. Prema tome, on nema nadležnost³⁹²¹ da takve odredbe stavlja van snage, ili da ih proglašava neustavnim.³⁹²² Samim tim, Ustavni sud BiH ne bi mogao imati ni nadležnost da preispituje ustavnost odredaba koje dolaze izvorno od samog ustavotvorca. Ipak, postoje određeni protivargumenti! Prije svega, Ustavni sud BiH bi mogao imati nadležnost da ustavotvorcu ukaže na protivrječnosti između pojedinih ustavnopravnih odredaba. Osim toga, dok se ne objave, ustavne odredbe kojima se mijenja i dopunjuje izvorni ustavni tekst imaju sasvim drugi značaj [član IV/3.h) Ustava BiH]. Dalje, član IV/3.e) Ustava BiH, prema svom jezičkom značenju, ne pravi razliku između odluka kojima se Ustav BiH mijenja i odluka kojima se usvajaju zakoni i drugi zakonodavni akti. Na kraju, propisivanje posebne kvalifikovane većine samo u Predstavničkom domu Parlamentarne skupštine BiH za donošenje izmjena i dopuna Ustava BiH je svjesno urađeno s obzirom na to da je u Domu naroda Parlamentarne skupštine BiH već inkorporisana (po potrebi) kvalifikovana većina [član IV/3.e) i f) Ustava BiH]. Prema tome, ustavotvorac nije imao potrebu da to naglašava posebnom odredbom. Ovi razlozi govore u prilog tome da izmjene i dopune Ustava BiH podliježu postupku zaštite vitalnog nacionalnog interesa u Domu naroda Parlamentarne skupštine BiH.³⁹²³

Uostalom, pri donošenju budućih ustavnih izmjena i dopuna treba postaviti pitanje da li se ustavne izmjene i dopune, pravno gledajući, mogu izglasati (a) bez ili (b) protiv glasova (preglasavanjem) svih delegata, tj. članova Parlamentarne skupštine BiH (aa) iz reda jednog konstitutivnog naroda ili (bb) jednog entiteta. Odgovor na ovo pitanje zavisi, s jedne strane, od toga da li su svi članovi prisutni pri glasanju i, s druge strane, da li se radi o Predstavničkom domu ili Domu naroda.

Teoretski gledano, u Predstavničkom domu, kada su prisutni svi članovi, pripadnici jednog naroda mogu biti preglasani ukoliko nemaju više od trećine glasova plus jedan (tj. najmanje 15 glasova), ili dvije trećine glasova iz jednog entiteta (tj. najmanje 19 članova iz FBiH ili 10 članova iz RS). S druge strane, jedan entitet ne može biti preglasan u slučaju da svi članovi iz jednog entiteta glasaju „protiv”. Ovakav rezultat odgovara smislu i svrsi člana VI/3.e) Ustava BiH, tj. zaštiti vitalnog interesa entitetâ. Nasuprot tome, u Domu naroda Parlamentarne skupštine BiH ne postoji mogućnost da se preglasa jedan cijeli narod, ali samo u slučaju da Ustavni sud BiH (što podrazumijeva njegovu nadležnost za donošenje meritorne odluke), u okviru postupka iz člana IV/3.e) i f) Ustava BiH, potvrdi da su izmjene i dopune Ustava BiH destruktivne po vitalni nacionalni interes toga naroda. U tom slučaju usvajanje izmjena i dopuna Ustava BiH je moguće samo ako većina delegata iz kluba određenog konstitutivnog naroda glasa „za”, što je malo vjerovatno ako se istovremeno pozivaju na zaštitu vitalnog nacionalnog interesa. Međutim, ako Ustavni sud BiH ne utvrdi da su izmjene i dopune Ustava BiH destruktivne po vitalni nacionalni interes jednog naroda, one mogu da se usvoje i u Domu naroda protivno volji jednog cijelog naroda.

Uzimajući u obzir broj delegata, tj. članova iz pojedinih konstitutivnih naroda u domovima Parlamentarne skupštine BiH, ovi zaključci se reflektuju na sljedeći način: Bošnjaci i Srbi³⁹²⁴ mogu uvijek blokirati izmjene i dopune Ustava BiH, a Hrvati samo onda ako je njihov vitalni nacionalni interes ugrožen. Na prvi pogled ovakav rezultat je diskriminišući prema hrvatskom narodu. Međutim, osnovni princip člana IV/3.d) Ustava BiH ukazuje nam na to da se u Predstavničkom domu štiti isključivo vitalni interes entitetâ, a (etnički) vitalni interes grupa ne uzima se u obzir. Ipak, ono što je problematično u vezi sa ovom tematikom jeste činjenica da, za razliku od upotrebe prava zaštite vitalnog nacionalnog interesa čija se opravdanost uvijek može preispitati pred Ustavnim sudom BiH, ne postoji mogućnost da se pravno preispituje opravdanost upotrebe prava tzv. entitetskog veta.³⁹²⁵ Prema tome, funkcionalnost Parlamentarne skupštine BiH može biti ugrožena putem arbitrarne upotrebe „entitetskog veta”. Ovo posebno dolazi do izražaja onda kada se „entitetski veto” samo naizgled koristi radi zaštite vitalnog interesa entitetâ, a u pozadini se krije zaštita vitalnog nacionalnog interesa jednog konstitutivnog naroda. Uzimajući u obzir njenu etničku homogenost, ova opasnost posebno prijeti od Republike Srpske.³⁹²⁶

Međutim, odsutnost delegata, tj. članova iz jednog entiteta, odnosno predstavnika konstitutivnog naroda pri glasanju vodi drugačijim rezultatima. U svom članu 133. stav 1. Poslovnik o radu Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine predviđa da se postupak izmjena i dopuna Ustava BiH vodi prema uobičajenoj zakonodavnoj proceduri. Ni Poslovnik o radu Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (član 67. stav 2),³⁹²⁷ niti Ustav BiH [član IV/2.b) i član IV/3.d), prva rečenica] ne sadrže bilo kakvu odredbu o rješavanju problema koji bi se javio ukoliko se ne bi poštovala obaveza³⁹²⁸ članova iz jednog entiteta ili iz jednog konstitutivnog naroda da prisustvuju sjednicama. Doduše, tačno je da Predstavnički dom treba da uloži napor kako bi se obezbijedila najmanje jedna trećina članova iz svakog entiteta [član IV/2.d), druga rečenica i dalje, Ustava BiH]. Osim toga, odluka u ovom domu ne može biti usvojena protiv volje dvije trećine glasova članova iz jednog entiteta. Međutim, sve ove odredbe polaze od toga da članovi generalno prisustvuju sjednicama i da glasaju. Ustav BiH ne sadrži odredbe koje bi regulisale pitanje posljedica koje nastanu zbog činjenice da jedna trećina članova iz svakog entiteta uopšte nije prisutna. Prema tome, Ustav BiH može biti promijenjen i dopunjen nezavisno od toga da li su uopšte prisutni članovi iz jednog entiteta ili iz jednog konstitutivnog naroda i, ako jesu, koliko ih je prisutno, ukoliko su ispoštovani zahtjevi o kvorumu [član IV/2.b) Ustava BiH] i potrebnoj većini [član X/1. Ustava BiH, član IV/3.d) Ustava BiH].³⁹²⁹

Nasuprot tome, Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH ne može uopšte raditi ako su odsutni delegati bilo kojeg konstitutivnog naroda, jer ovaj dom može donositi odluke samo ako je prisutno najmanje 9 delegata, pod uslovom da su prisutna najmanje tri bošnjačka, tri hrvatska i tri srpska delegata.³⁹³⁰ Ni Poslovnik o radu Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, ni sâm Ustav BiH ne predviđaju bilo kakav mehanizam za rješavanje blokade u Domu naroda koja nastaje tako što jedan narod „minira” postupak donošenja odluka nedolaskom njegovih predstavnika. Prema članu 74. stav 4. Poslovnika o radu Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, pitanje o kojem se ne može raspravljati zbog nedostatka kvoruma biće odgođeno za narednu sjednicu.

Na kraju, možemo zaključiti sljedeće: kada se radi o izmjenama i dopunama Ustava BiH, ako sjednici Predstavničkog doma prisustvuju svi njegovi članovi, preglasan može biti svaki narod, ali ne i entitet. Opravdanje za to što je jedan entitet primijenio pravo veta ne može biti pravno preispitano. Prema tome, funkcionalnost države zavisi od volje entitetskih zastupnika u Predstavničkom domu. Kada su prisutni svi delegati Doma naroda, jedan narod može biti preglasan samo ako izmjene i dopune Ustava BiH nisu destruktivne po vitalni nacionalni interes tog naroda. U Ustavu BiH je predviđena zaštita od arbitrarnog korištenja instituta zaštite vitalnog nacionalnog interesa. Eventualna odsutnost svih delegata iz jednog naroda ili entiteta ne sprečava rad Predstavničkog doma ukoliko su zahtjevi o kvorumu i potrebnoj glasačkoj većini ispunjeni. Suprotno tome, rad Doma naroda je blokiran ukoliko delegati iz jednog naroda nisu prisutni. Prema tome, funkcionalnost države trenutno nije osigurana u slučaju blokade procesa odlučivanja u ovom domu putem bojkotovanja sjednica.