A. O članu IX

Član IX Ustava BiH, u principu, reguliše pitanja preuzimanja i raspodjele javnih funkcija.

Prema stavu 1. ovog člana, lica koja se nalaze na izdržavanju kazne izrečene presudom Međunarodnog krivičnog suda za bivšu Jugoslaviju, ili protiv kojih je taj sud podnio optužnicu, a koja se nisu povinovala naredbi da se pojave pred sudom, ne mogu biti kandidati ili obavljati bilo koju izbornu funkciju, funkciju na koju se imenuju ili drugu javnu funkciju na teritoriji Bosne i Hercegovine. Ovu odredbu treba sagledavati zajedno sa odredbom člana II/8. Ustava BiH, koji propisuje opštu obavezu nadležnih organa vlasti da sarađuju sa Međunarodnim krivičnim sudom za bivšu Jugoslaviju. Konačno, kada je u pitanju član IX/1. Ustava BiH, radi se o ustavnopravnoj zabrani obavljanja zanimanja. Naime, cilj zabrane je da spriječi da lica osuđena za najteža krivična djela, odnosno „nekooperativni” optuženici, obavljaju određene javne funkcije u dejtonskoj Bosni i Hercegovini. Pri tome, aktivnost Međunarodnog krivičnog suda za bivšu Jugoslaviju predstavlja relevantan „filter” za primjenu ove odredbe. Ovaj instrument za prevladavanje prošlosti putem isključivanja kompromitovanih osoba primjenjuje se pored već izrečene ili očekivane krivičnopravne osude. Stav 1, za razliku od stava 2, tako je široko formulisan da zabranjuje obavljanje bilo kakve javne funkcije ne samo na državnom nivou već i na nivou entitetâ, kantonâ ili opštinâ. Štaviše, sama kandidatura takve osobe za javnu funkciju je zabranjena, da bi se izbjegla situacija u kojoj bi već imenovana ili izabrana osoba na određenu javnu funkciju naknadno morala biti smijenjena sa te funkcije protivno demokratski izraženoj volji određenog naroda ili izbornog gremija. Pojam „javna funkcija“ se mora ekstenzivno tumačiti, jer se ona bliže određuje atributima appointive i electoral (funkcija na koju se neko imenuje ili bira), kao i opštom odredbom „druga javna funkcija“. U svakom slučaju, ovaj pojam obuhvata javne službe zakonodavne, egzekutivne i sudske vlasti. Obavljanje dužnosti u javnom preduzeću ili u preduzeću koje je u većinskom državnom vlasništvu trebalo bi, takođe, da potpada pod ovu odredbu, barem kada su u pitanju vodeće pozicije. Smisao i svrha ove odredbe jesu da se spriječe „kompromitovane” osobe da vrše bilo kakav uticaj na sudbinu zemlje u budućnosti. Štaviše, da bi ova odredba bila primijenjena, trebalo bi da bude dovoljno da, posmatrajući iz ugla javnosti, postoji samo dojam da takve osobe imaju određeni uticaj, a ne nužno i da zaista imaju uticaj. Međutim, kada su u pitanju najviši rukovodioci državnih preduzeća, uvijek postoji kako objektivna mogućnost da se utiče na budući razvoj Bosne i Hercegovine, tako i subjektivno osjećanje zajednice da takva mogućnost uvijek postoji.

Prema stavu 2. ovog člana, naknada licima koja obavljaju funkciju u institucijama Bosne i Hercegovine ne može biti umanjena za vrijeme trajanja njihovog mandata. Cilj ove odredbe jeste da se izbjegne opasnost nelojalnog uticaja na vršioce javnih funkcija u državnim institucijama putem direktnih ili indirektnih pritisaka ili finansijskih ucjena. Zaštićeni nosioci javnih funkcija imaju pravo da za vrijeme trajanja svoga mandata zadrže finansijsko osiguranje koje su imali u trenutku preuzimanja funkcije. Ustavni sud BiH je usvojio stav da primjena zabrane umanjenja naknade ne podliježe bilo kakvom ograničenju (kao što je, naprimjer, ekonomska moć države). Međutim, postavlja se pitanje da li bi jedno opšte budžetsko-tehničko (kao, naprimjer, procentualno) umanjenje naknada nosiocima javnih funkcija, koje bi važilo za sve na isti način, bilo dozvoljeno. Ukoliko uzmemo u obzir da je cilj ove odredbe propisivanje specifičnih mjera čija je svrha sprječavanje povrede principa podjele vlasti, onda bi se, radi sanacije javnog budžeta, moglo opravdati opšte i ravnopravno smanjenje naknada.

Kada je u pitanju krug osoba koje su obuhvaćene zaštitom ove odredbe, onda bi se pojam „javne službe“ iz stava 1. morao ograničiti zbog najmanje dva razloga. S jedne strane, odredba se isključivo odnosi na nosioce javnih funkcija u institucijama Bosne i Hercegovine. Prema tome, odredba ne može štititi nosioce javnih funkcija u institucijama na entitetskom, kantonalnom ili opštinskom nivou. S druge strane, odredba govori o nosiocima javnih funkcija koje imaju mandat. Samim tim, odredba se ne odnosi na klasične ili uobičajene državne službenike. Štaviše, ovom odredbom mogu biti zaštićeni samo oni nosioci javnih funkcija koji su, bilo imenovanjem ili izborom ili na sličan način, preuzeli određenu funkciju na određeno vrijeme u zakonodavnom, izvršnom ili sudskom organu. Tu se ubrajaju i sudije Ustavnog suda BiH.³⁹⁰⁹

Do sada³⁹¹⁰ odredba člana IX/1. Ustava BiH nije bila predmet sudske prakse Ustavnog suda BiH. Odredba člana IX/2. Ustava BiH je razmatrana u jednom predmetu u kojem se radilo o umanjenju plata sudijama Ustavnog suda BiH (!), a koje je Ustavni sud BiH ocijenio kao suprotne stavu 2. člana IX Ustava BiH.³⁹¹¹ U drugim slučajevima Ustavni sud BiH se poslužio ovom odredbom kao pomoćnim sredstvom da bi, prije svega, definisao pojam „vitalnog nacionalnog interesa konstitutivnih naroda“ iz člana IV/3.e) i f) Ustava BiH.³⁹¹²

Stav 3. člana IX Ustava BiH sadrži opštu klauzulu za regulisanje etničke proporcije u državnim institucijama: funkcioneri imenovani na položaje u institucijama Bosne i Hercegovine, u pravilu, odražavaju sastav narodâ Bosne i Hercegovine. Razumijevanje i tumačenje ove odredbe zavise u velikoj mjeri od drugih ustavnopravnih odredaba, kao, naprimjer, ustavnopravnog cilja uspostavljanja demokratije i pluralizma (3. alineja Preambule Ustava BiH i član I/2. Ustava BiH), zabrane diskriminacije (član II/4. Ustava BiH) ili pojma vitalnog nacionalnog interesa konstitutivnih naroda [član IV/3.e) i f) Ustava BiH]. U vezi sa vrstom i pozicijom javnih funkcija, koje se moraju popuniti prema sistemu predstavljanja (reprezentativni sistem), stav 3. se ograničava na državne institucije. To, međutim, nije spriječilo Ustavni sud BiH da ovu ustavnopravnu odredbu primjenjuje i u slučajevima u kojima se radilo o javnim funkcijama na nižim nivoima.³⁹¹³

Ustavni sud BiH je tumačio ovu odredbu veoma široko i kada je u pitanju zaštićeni krug osoba. Ona se, naime, odnosi ne samo na predstavnike konstitutivnih naroda već i na predstavnike tzv. ostalih, te na nacionalne manjine.³⁹¹⁴ Međutim, to ne vodi ka ustavnopravnoj obavezi da se uvede etnička proporcija ili kvotni sistem, kako bi se to moglo, eventualno, razumjeti iz obrazloženja Odluke Ustavnog suda BiH broj U 7/05. Naime, u toj odluci Ustavni sud BiH je obrazložio da je način izbora delegata za Skupštinu Grada Istočno Sarajevo prema liberalnom principu jedan čovjek-jedan glas u skladu sa Ustavom BiH, jer nijedan od konstitutivnih naroda ne uživa bilo kakav privilegovan položaj.³⁹¹⁵ Na ovakav zaključak Ustavnog suda BiH, izgleda, nije uticala ni činjenica da u konkretnim slučajevima Bošnjaci, Hrvati i tzv. ostali, zbog svog faktički manjinskog položaja, nikada – sve dok biračima etnički kriterij predstavlja jedini i osnovni orijentir za davanje svoga glasa – neće imati bilo kakvu političku ulogu u toj skupštini. Izgleda da donošenju ovakvog zaključka Ustavnog suda BiH nije bila prepreka ni prethodno usvojeni i veoma jasan stav Ustavnog suda BiH da „efikasno sudjelovanje konstitutivnih naroda u organima vlasti“ predstavlja značajan element „vitalnog nacionalnog interesa“.³⁹¹⁶ Znači, takvim zaključkom Ustavni sud BiH se očigledno opredijelio da ne garantuje i ne štiti tzv. pozitivnu diskriminaciju. Prema tome, ovom novom ustavnosudskom praksom Ustavni sud BiH razumijeva član IX/3. Ustava BiH samo kao zabranu negativne diskriminacije. Drugim riječima, ako se zakonodavac u pojedinom slučaju odluči za proporcionalni sistem vlasti, znači, sistem koji „rezerviše” određeni procent ili broj javnih funkcija za pripadnike određenih etničkih grupa, on to može učiniti samo poštujući princip zabrane negativne diskriminacije. Prema tome, ako se određene privilegije za učestvovanje u vlasti priznaju samo određenim grupama, onda se ne radi o odražavanju sastava narodâ Bosne i Hercegovine u smislu člana IX/3. Ustava BiH.³⁹¹⁷ Ovom praksom Ustavni sud BiH odstupa od svoje prijašnje ustavnosudske prakse iz predmeta broj U 5/98-III, te od vodećih ideja i razmišljanja o pluralističkom društvu (3. alineja Preambule Ustava BiH). Smatraće se da je nemogućnost tzv. faktičkih³⁹¹⁸ manjina da politički participiraju u vlasti u skladu sa Ustavom BiH sve dok faktička većina formalnopravno ne osigura za sebe posebna prava participacije.