d. Statut Distrikta Brčko

Konačna odluka sadrži određene zadatke za osnivanje Distrikta i utvrđivanje sadržaja Statuta, kao osnovnog akta njegovog poretka. Prvi zadatak supervizora³⁶²⁸ bio je da se osnuje zajednička komisija koja bi mu pomogla pri izradi Statuta Distrikta Brčko i stvaranju detaljnog plana za uspostavljanje upravne strukture Distrikta Brčko. Upravnoj strukturi Distrikta Brčko pripadaju zastupnici Države, entitetâ, (privremenih) upravnih organa Brčkog i eksperti. Supervizor je donio Statut Distrikta Brčko 8.3.2000. godine koji je stupio na snagu nakon objavljivanja,³⁶²⁹ tj. 9.3.2000. godine. Istovremeno su imenovani funkcioneri upravne vlasti Distrikta Brčko.³⁶³⁰ Time je Distrikt Brčko osnovan. Da se u njegovom slučaju ne radi o trećem entitetu, pokazuje nam to što Statut nema rang ustavnog akta. S druge strane, Statut – slično kao i ustavni akt – predstavlja pravnu osnovu Distrikta. Naime, on reguliše pravna pitanja – državljanstvo, vojnu obavezu, podjelu vlasti, zakonodavnu nadležnost, zadatke pravosuđa – koja su, takođe, regulisana i u entitetskim ustavima. Oba entiteta su, pri tome, prenijela svoja ustavnopravna ovlaštenja na Distrikt i njegove organe. Takođe, osnovni princip za Distrikt Brčko, koji reguliše pitanje njegovog statusa, na osnovu člana 1. stav 5. Statuta, ne podliježe izmjenama. Distrikt ima de facto status entiteta, tako da je Statut praktično 14. ustav u Bosni i Hercegovini.

Prema članu 1. stav 1. Statuta, Distrikt je jedinstvena administrativna jedinica lokalne samouprave. To je bila osnova da se pretpostavi – takođe, imajući u vidu tadašnje ambicije Bosne i Hercegovine o pristupanju EU – da će se pri procjeni statusa uzeti u obzir i Evropska povelja o lokalnoj samoupravi.³⁶³¹ Danas možemo zaključiti da su osnovne pretpostavke Evropske povelje o lokalnoj samoupravi ostvarene. Ipak, razumljivo je da se nisu slijedili, niti su se mogli slijediti svi standardi. Distrikt je mali grad sa malom teritorijom u jednoj slaboj državi. Dalje, principi Povelje mogu se dobro primijeniti u jasno strukturisanim saveznim državama za razliku od Bosne i Hercegovine koja sadrži elemente savezne države i saveza državâ.

Daljnji nedostaci pravnog poretka Brčkog mogli su se ukinuti tek protekom vremena. Princip lokalne samouprave zasniva se na jasnoj podjeli nadležnosti između države i okruga. Samim tim, u ustavnom poretku Bosne i Hercegovine postoje nedostaci. Nejasno dodjeljivanje nadležnosti ne važi samo za odnos između Bosne i Hercegovine i entitetâ već i za odnos između Distrikta Brčko i Države, tj. entitetâ. Brčko je obuhvaćeno suverenitetom Bosne i Hercegovine, a entiteti ne smiju da upravljaju Distriktom. Međutim, ni Ustav BiH, niti ustavi Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske ne povlače jasnu liniju razgraničenja. I to se ubraja u slabosti postojećeg državnog pravnog sistema. To važi i za područje privrednog prava.³⁶³² U ovom području Distrikt je donio svoje pravne propise – kao i sami entiteti – jer Bosni i Hercegovini ne pripada isključiva zakonodavna nadležnost za ovu oblast, što je u skladu sa članom III/3.a) Ustava BiH. Međutim, ne može se govoriti da su to nadležnosti lokalne samouprave. Entitetski ustavi bi morali stvoriti sigurnost i pobrinuti se za ovo pitanje. S druge strane, u Bosni i Hercegovini se nužno moraju da stvore „jedinstveni“ ili životni uslovi koji imaju „istu vrijednost“. Ustvari, mi govorimo ovdje o potrebi da se formira zakonodavstvo na državnom nivou.

Time koordinacija između Distrikta Brčko, entitetâ i Bosne i Hercegovine postaje važnija.³⁶³³

Daljnji nedostatak Statuta je nepostojanje iscrpnog kataloga ljudskih prava i sloboda. Ustav BiH i ustavi entitetâ sadrže ustavna ljudska prava i slobode, a Statut samo rudimentarne slobode u vezi sa poslovnim djelatnostima (član 13) i okupljanjem (član 15), pravo na obrazovanje (član 16), dva procesna prava (član 17) i pravo javnog informisanja (član 18). Zasigurno, ustavna prava i slobode iz Ustava BiH se direktno primjenjuju (član 13), međutim, ono što bi doprinijelo pravnoj transparentnosti jeste uputa u Statutu na osnovu koje bi i ljudska prava i slobode iz entitetskih ustava bili primjenjivi.³⁶³⁴ Na taj način građani Distrikta bi izgubili osjećanje da su građani „drugog reda“. Ovo važi posebno zbog činjenice da su građani Brčkog (prema svom izboru) građani jednog od dvaju entiteta, mada se pravni poredak tog entiteta ne primjenjuje u Distriktu.

Statut se dijeli na 6 dijelova i 73 člana. Dio I sadrži „Opšte odredbe“. U njih se ubrajaju status Brčkog (član 1), ime, zastava, grb, pečat i zakletva (čl. 2-4), dalje, utvrđivanje teritorije, javnog zastupanja, pismo i jezik (čl. 5-7). Član 8. utvrđuje da je Brčko demilitarizovano područje, pri čemu postoje određena prava prolaska vojnih snaga u skladu sa zakonima Države i Distrikta. Član 9. obuhvata oblasti vršenja javnih nadležnosti Distrikta, pri čemu nadležnosti Distrikta nisu jasno razgraničene od onih koje pripadaju Državi i entitetima, mada je to razgraničenje bilo nužno učiniti. Član 10. daje pravo Brčkom da zaključi sporazume o saradnji sa entitetima uprkos jasnom „izvlašćivanju“ iz entitetâ. Isto važi i za pristupanje postojećim ili zaključivanje novih sporazuma sa domaćim i međunarodnim udruženjima gradova i opština, kao i gradovima i opštinama (član 10). Spomenuta slobodarska prava, prava učestvovanja u javnoj vlasti i politička prava su obuhvaćena čl. 13, 15, 16. i 17. Statuta. Prema članu 14. Statuta, građani Brčkog ne smiju služiti vojsku bez obzira na to da li se radi o obaveznom ili dobrovoljnom služenju vojne službe. Rezervni sastav može biti predviđen zakonom. Član 19. obavezuje sve organe Distrikta da revnosno rješavaju sve zahtjeve građana. Sljedeći dijelovi Statuta su posvećeni javnoj vlasti: Glava III, poglavlje A – Uopšteno, Poglavlje B – Skupština Distrikta, Poglavlje C – Uprava, dalje, kao posebno upravno područje Glava IV – Policija i, konačno, Glava V – Pravosuđe. Glave VI i VII sadrže prelazne i završne odredbe.