b. Ustav BiH

Ustav Bosne i Hercegovine je usvojen kao Aneks 4. DMS. Zbog toga on ima međunarodnopravni kvalitet i predstavlja „paktirani ustav“.³⁶⁰⁶ Ustav konstituiše državu kao snažno decentralizovanu saveznu državu sa veoma slabim državnim institucijama na saveznom nivou. Bosna i Hercegovina, prema članu I/1. Ustava BiH, nastavlja da postoji u svojim do sada priznatim međunarodnim granicama, ostaje članica UN i može, kao Država, ostati ili postati strana ugovornica međunarodnih sporazuma pobrojanih u Aneksu I Ustava. Prema članu I/3. Ustava BiH, Bosna i Hercegovina se sastoji od dvaju entiteta. Kritičari smatraju da je Država slaba, neefikasna i nedjelotvorna. Promjena Ustava BiH, čiji bi cilj bilo jačanje centralnog nivoa vlasti, jeste istovremeno nužna, ali i bez izgleda na uspjeh, jer se u Državi ne može ostvariti politički konsenzus naroda i državnih administrativno-teritorijalnih jedinica (Bosne i Hercegovine, entitetâ, kantonâ i opštinâ) zbog nedostatka integrativne motivacije.³⁶⁰⁷ Pravi dokaz za to jeste činjenica da „ustavni tekst“ Bosne i Hercegovine – Aneks 4. DMS – ni do danas nije objavljen u „Službenom glasniku Bosne i Hercegovine“. Ustavni sud BiH (član VI Ustava BiH) se pokazao kao najdjelotvorniji instrument na državnom nivou.³⁶⁰⁸ On nalazi balans između demokratije i etnokratije,³⁶⁰⁹ između ovlaštenja Visokog predstavnika i organa Države, podijeljenih prema principu podjele vlasti, te štiti ljudska prava i slobode.

Ustav Bosne i Hercegovine je 25-26.3.2009. godine dopunjen ustavnim Amandmanom I,³⁶¹⁰ kako slijedi:

„U Ustavu Bosne i Hercegovine poslije člana VI/3. dodaje se novi član VI/4. koji glasi:

4. Distrikt Brčko Bosne i Hercegovine

Distrikt Brčko Bosne i Hercegovine, koji postoji pod suverenitetom Bosne i Hercegovine i potpada pod nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine onako kako te nadležnosti proizlaze iz ovog ustava, čija je teritorija u zajedničkoj svojini (kondominiju) entitetâ, jedinica je lokalne samouprave s vlastitim institucijama, zakonima i propisima i s ovlaštenjima i statusom konačno propisanim odlukama Arbitražnog tribunala za spor u vezi s međuentitetskom linijom razgraničenja u oblasti Brčkog. Odnos između Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine i institucija Bosne i Hercegovine i entitetâ može se dalje urediti zakonom koji donosi Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine.

Ustavni sud Bosne i Hercegovine nadležan je da odlučuje o bilo kakvom sporu u vezi sa zaštitom utvrđenog statusa i ovlaštenja Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine koji se može javiti između jednog ili više entiteta i Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine ili između Bosne i Hercegovine i Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine po ovom ustavu i odlukama Arbitražnog tribunala.

Svaki takav spor, takođe, može pokrenuti većina poslanika u Skupštini Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine koja uključuje najmanje jednu petinu izabranih poslanika iz reda svakog od konstitutivnih naroda.’

Dosadašnji član VI/4. postaje član VI/5. […].“

Kad je riječ o samoj strukturi ovog amandmana, očekivalo bi se da se njegov

1. stav, koji reguliše status Distrikta Brčko, svrsta, prvenstveno i principijelno, u član III Ustava BiH, jer se radi o materijalnom ustavnom pravu, koje sadrži prava i dužnosti institucija Bosne i Hercegovine u koje se ubraja i Distrikt Brčko. Doduše, takvim mjestom dobio bi se dojam da se radi o trećem entitetu, što ne bi odgovaralo „kondominijumu“ dva postojeća entiteta. Samim tim, svrstavanje pod član VI, koji se odnosi na Ustavni sud BiH, predstavlja manje zlo.

Dopuna Ustava BiH je nastala uz uvažavanje člana X Ustava BiH. U obrazloženju su dati sljedeći argumenti za uvođenje dopuna iz stava 1. Amandmana I. na Ustav BiH: izmjena i dopuna Ustava su neophodne pretpostavke da bi se okončala ovlaštenja Arbitražnog tribunala za Brčko, i to na način koji se predviđa u samoj Konačnoj odluci. Pri tome se misli baš na njenu tačku 13, prema kojoj oba entiteta – kako se tamo navodi – treba da „bez odgađanja provedu […] konačnu i obavezujuću odluku Tribunala“. Arbitražni tribunal treba da postoji sve dok supervizor, u saglasnosti sa Visokim predstavnikom, ne saopšti Tribunalu da su oba entiteta ispunila svoje obaveze u vezi sa osnivanjem Distrikta, da su organi Distrikta djelotvorni, te da mogu trajno funkcionisati. Do tog momenta Arbitražni tribunal zadržava pravo da mijenja Konačnu odluku i, ako je nužno, da dodijeli područje Distrikta u potpunosti ili djelimično, jednom entitetu. Prema tome, dopune Ustava BiH predstavljaju daljnji razvoj odredaba člana V Aneksa 2. DMS, prema kojim su od sada status, prava i obaveze Distrikta ustavnopravno utvrđeni i koje Ustavni sud BiH štiti na državnom nivou.

U vezi sa st. 2. i 3. Amandmana I. na Ustav BiH navode se sljedeći razlozi: Ustavni sud BiH ima daljnja ovlaštenja, tj. da rješava o bilo kakvom sporu u vezi sa zaštitom utvrđenog statusa i ovlaštenja Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine koji se može javiti između jednog ili više entiteta i Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine ili između Bosne i Hercegovine i Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine prema Ustavu BiH i odlukama Arbitražnog tribunala. Dalje, Skupština Distrikta Brčko treba da ima pravo pokretanja postupka.

Takođe, 1. rečenica 1. stava Amandmana I. na Ustav BiH definiše status Distrikta Brčko na način koji odgovara Konačnoj odluci. Ova odredba, takođe, utvrđuje da su status i nadležnosti konačno utvrđeni Konačnom odlukom i da se novim izmjenama Ustava BiH oni ne mogu izmijeniti. Druga rečenica određuje da Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine može urediti odnos između Distrikta Brčko i institucija Bosne i Hercegovine putem zakona.

Stav 2. Amandmana I. na Ustav BiH predviđa da Ustavni sud BiH rješava sporove u vezi sa zaštitom utvrđenog statusa i ovlaštenja Distrikta Brčko koji se mogu javiti između jednog ili više entiteta i Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine ili između Bosne i Hercegovine i Distrikta Brčko prema ovom ustavu i odlukama Arbitražnog tribunala.

Stav 3. Amandmana I. na Ustav BiH reguliše pojedinosti postupka pred Ustavnim sudom BiH koje se tiču Distrikta. Skupština se može određenom većinom, koja uključuje najmanje jednu petinu izabranih poslanika iz reda svakog od konstitutivnih naroda, obratiti Ustavnom sudu BiH. Ova odredba se mora čitati zajedno sa članom VI/3. Ustava BiH. Propisivanjem prava Skupštine da podnese zahtjev („takođe može“) dodatno se proširuje lista ovlaštenih podnosilaca koji su pobrojani u članu VI/3.a) Ustava BiH.

I prije izmjena i dopuna Ustava BiH Distrikt Brčko imao je ustavnopravnu zaštitu. Tako, fizička i pravna lica,³⁶¹¹ kao i sâm Distrikt³⁶¹² podnosili su apelacije Ustavnom sudu BiH radi zaštite svojih ustavnih prava i sloboda. U tom smislu nije postojala značajna razlika između Distrikta Brčko i ostalih administrativno- teritorijalnih nivoa u Bosni i Hercegovini. Osim toga, ovlašteni podnosioci zahtjeva iz člana VI/3.a) Ustava BiH imali su i imaju pravo da, na osnovu člana VI/3.a) Ustava BiH, pokrenu³⁶¹³ postupak apstraktne ocjene ustavnosti u odnosu na propise Distrikta.³⁶¹⁴ Na kraju, Ustavni sud BiH je tumačio odredbe Ustava BiH tako da se one tiču i samog Distrikta Brčko.

Međutim, to ne važi za sporove u vezi sa specijalnim paralelnim odnosima entitetâ i susjednih država [član VI/3.a) 1. alineja Ustava BiH], jer Distrikt nije entitet. Dalje, zaštita u vezi sa organskim sporovima unutar samog Distrikta Brčko nije moguća [uporedi član VI/3.a) Ustava BiH]. Takođe, zaštita u vezi sa sporovima u odnosu na zaštitu „vitalnog nacionalnog interesa“ određenog naroda [član IV/3.f) Ustava BiH] nije moguća. Posljednji nedostatak se teško može objasniti.

Upitno je da li sudovi Distrikta Brčko imaju pravo da pokreću postupak za konkretnu (incidentalnu) ocjenu ustavnosti u skladu sa članom VI/3.c) Ustava BiH. Prema jezičkom značenju ove ustavnopravne odredbe, to ne bi bilo problematično, jer odredba spominje sudove u Bosni i Hercegovini. Međutim, član 40. Revidiranog statuta Distrikta Brčko dovodi u zabludu,³⁶¹⁵ jer daje pravo sudovima Distrikta da odlučuju o ustavnosti bilo koje odredbe bilo kojeg zakona, podzakonskog akta ili pravilnika Distrikta Brčko; bilo koje odluke ili rezolucije Skupštine Distrikta Brčko; bilo kojeg zakona, podzakonskog akta ili pravilnika entitetâ ili Države i bilo kojeg pravnog akta bilo koje institucije Distrikta, ili bilo kojeg pravnog akta bilo koje institucije BiH ili bilo kojeg entiteta koji ima pravno djelovanje u Distriktu.³⁶¹⁶ Time Statut suprotstavlja ustavnoj nadležnosti Ustavnog suda BiH za ocjenu ustavnosti anglo-američki, decentralistički model ocjene ustavnosti. Do usvajanja ustavnih amandmana takvo ovlaštenje ili nalog sudovima Distrikta Brčko moglo je biti pravdano isključivo potrebom da se jamči djelotvorna pravna zaštita. Nakon što je Distrikt Brčko stavljen pod jurisdikciju Ustavnog suda BiH, ovo zakonsko rješenje ne može se više pravdati.

Najveća vrijednost Amandmana I. na Ustav BiH jesu činjenice da je status Distrikta Brčko podignut na ustavnopravni nivo i da je Ustavni sud BiH postao „čuvar“ tog statusa. Nedostatak ovog amandmana jeste da je za pokretanje postupka pred Ustavnim sudom BiH nužan kvorum unutar kojeg je neophodno da najmanje jedna petina izabranih poslanika iz reda svakog od konstitutivnih naroda bude prisutna. Time je svakom od konstitutivnih naroda priznato pravo veta. Iskustva koja imamo u vezi sa uporedivom odredbom u odnosu na postupak donošenja odluke u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine [član IV/3.d) Ustava BiH], a još više sa sličnom klauzulom o obaveznom kompromisu kada su u pitanju elementi „vitalnog nacionalnog interesa“³⁶¹⁷ [uporedi član IV/3.e) i f) Ustava BiH] su negativna. Tako će ovaj ustavnopravni veto na kraju voditi ka procesnoj, a, time, i političkoj blokadi.