■ Nema preispitivanja izbornih pravila iz Aneksa 3. DMS

Privremena izborna komisija je izmijenila Izborna pravila, praveći na taj način iskorak koji su neki dijelovi međunarodne zajednice okarakterisali kao preuranjen,³⁴⁶⁶ želeći da oslabi etnički uslovljenu podijeljenost u vlasti. Sporna izmjena je djelovala na sljedeći način: svi poslanici u kantonalnim skupštinama sada su mogli birati delegate svoga kantona u Dom naroda Federacije bez obzira na vlastitu etničku pripadnost, tako da su, u konačnici, poslanici koji su pripadnici jednog naroda odlučivali o delegatima drugog naroda u Domu naroda. Dok je na papiru izgledalo kao da su svi narodi na isti način oštećeni ovim propisom, u praksi on je oštetio prije svega Hrvate kao brojčano najmanju grupu. Pošto kantonalni delegati u Domu naroda Federacije glasaju o delegatima u Dom naroda BiH, ova promjena je indirektno uticala i na sastav Doma naroda na državnom nivou, tako da je u ovom slučaju postojala indirektna veza sa Ustavom BiH. Ante Jelavić, hrvatski član Predsjedništva u to vrijeme, smatrao je da su ovom izmjenom Izbornih pravila ugroženi interesi Hrvata u BiH. Tvrdnja da je princip etničke zastupljenosti, koji je utvrđen u Ustavu FBiH i Ustavu BiH, povrijeđen ako predstavnike jednog naroda ne biraju samo pripadnici tog naroda, već i pripadnici drugih naroda nije u potpunosti za odbacivanje.³⁴⁶⁷

Ogorčenje HDZ-a bilo je toliko da je ova stranka pozvala hrvatsko stanovništvo da na dan izbora izađe na referendum o deklaraciji o pravima i statusu Hrvata u Bosni i Hercegovini. Ovu deklaraciju je donio Hrvatski narodni sabor krajem oktobra 2000. godine, a Sabor su osnovale HDZ i nekoliko manjih hrvatskih stranaka.³⁴⁶⁸ Međunarodna zajednica je ovaj čin smatrala osnivanjem „paralelnih institucija“ u Federaciji, a sve je izazvalo veoma najkritičniju sigurnosnu situaciju u BiH od kraja rata. Iz protesta hrvatski vojnici su se iselili iz zajedničkih kasarni u FBiH. Kada su OHR i SFOR u simultanoj akciji zaposjeli 10 filijala Hercegovačke banke, jer se sumnjalo da je preko računa u toj banci ilegalno finansirano Hrvatsko vijeće obrane – HVO, došlo je do nemira koji su kulminirali nasiljem, a kojim su, očito, upravljali hrvatski rukovodioci u federalnim obavještajnim agencijama.³⁴⁶⁹ I, konačno, sa mjesta člana Predsjedništva BiH smijenjen je Ante Jelavić zbog svog, navodnog, učešća u stvaranju Hrvatskog narodnog vijeća, kao zakonodavnog organa Hrvatske samouprave (tako reći „trećeg entiteta“).³⁴⁷⁰

U zahtjevu za ocjenu ustavnosti od 6.12.2000. godine Jelavić se, kao prvo, požalio na izmjenu Izbornih pravila (član 12.12. Izbornih pravila), a, kao drugo, na procesni propis prema kojem su odluke Potkomisije konačne (te se, dakle, protiv te odluke ne može izjaviti nikakva žalba pred bilo kojim sudom). On je tvrdio da ovi propisi krše član IV.1.a) Ustava BiH,³⁴⁷¹ kao princip etničke zastupljenosti u domovima naroda, koji je utvrđen u odjeljku IV.A. čl. 6. do 10. Ustava FBiH; osim toga, ovi propisi krše i pravo na pravnu zaštitu iz čl. 13. i 6. stav 1. EKLJP u vezi sa članom II/2. Ustava BiH.

U odluci broj U 40/00 – koja je iz ranije opisanih razloga donesena u situaciji koju su obilježile visoke tenzije – Ustavni sud BiH se proglasio nenadležnim za preispitivanje Izbornih pravila. U osnovi, ovaj stav je obrazložen na sljedeći način:³⁴⁷² Privremena izborna komisija, koja je ustanovljena prema Aneksu 3. DMS, prema cilju i sistematici mirovnog sporazuma nije institucija Bosne i Hercegovine. U svrhu izgradnje i očuvanja mira, osim ustavnih institucija etablirane su i posebne međunarodne ili djelimično međunarodne institucije koje imaju privremeni ili dugoročniji mandat. One ne treba da budu uključene u normalni domaći institucionalni okvir Bosne i Hercegovine, već treba da djeluju zajedno, tj. paralelno sa njima. Sastav, kao i način imenovanja članova ovih međunarodnih institucija pokazuju osnovnu ideju koja se sastoji u tome da ove institucije treba da budu odvojene od normalnog institucionalnog okvira Bosne i Hercegovine. Ova diferencijacija, čiji je cilj očuvanje mira, odražava se i u činjenici da je Ustav, koji se nalazi u Aneksu 4. DMS, paralelno razgraničen sa drugim stranim (quasi) međunarodnim institucijama, uspostavljenim ostalim aneksima. To predstavlja indiciju za to da ne postoji hijerarhija međunarodnih i domaćih institucija, već da je to odnos u kojem se ove institucije međusobno dopunjavaju, te da je to i bila prvobitna namjera. Sud se poziva na svoju raniju jurisprudenciju u vezi sa sistematikom DMS u predmetima br. U 7/97 (DMS), U 7/98, U 8/98 i U 9/98 (Dom za ljudska prava), U 9/00 (OHR kao zakonodavac) koje smatra osnovom za ovo sistemsko-teleološko tumačenje. Uzimajući u obzir posljednju odluku (U 9/00), očito je potrebno ustanoviti neku diferencijaciju, budući da se Ustavni sud BiH upravo u tom predmetu proglasio nadležnim da preispituje ustavnost zakona koje Visoki predstavnik donosi umjesto zakonodavca Bosne i Hercegovine. Odlučujuću razliku između Visokog predstavnika i Privremene izborne komisije Ustavni sud BiH vidi u vrsti pravne osnove u odgovarajućim aneksima: za razliku od Visokog predstavnika, Privremena izborna komisija, ustvrdio je Sud, nije sebi dala pravo da interveniše u ime domaćeg zakonodavca, već je na osnovu specifičnog i autentičnog ovlaštenja iz Aneksa 3. DMS donijela Izborna pravila. U tački 16. Odluke broj U 40/00 obrazloženo je sljedeće:

„Za razliku od ovog posljednjeg spomenutog predmeta, u konkretnom slučaju nije bilo uplitanja u zakonodavne prerogative dodijeljene Ustavom domaćem zakonodavstvu Bosne i Hercegovine, već su Pravila i propisi PIK-a doneseni prema specifičnom ovlaštenju datom PIK-u u Aneksu 3. Opšteg okvirnog sporazuma. Dalje, u članu III ovog aneksa izričito se navodi da će se poštovati Izborna pravila i propisi koje je donio PIK “bez obzira na bilo koje unutrašnje zakone i propise […]”.

U obiter dictum Ustavni sud BiH apeluje i na zakonodavca da, s obzirom na to da je posebno bitno osigurati ustavnopravnu zaštitu za demokratske izbore, bez oklijevanja donese izborni zakon čije bi preispitivanje onda potpadalo pod nadležnost Ustavnog suda.

Odluka je donesena uprkos žestokom protivljenju dvojice „hrvatskih“ i dvojice „srpskih“ sudija, koji su svoje protivljenje obrazložili u iscrpnim izdvojenim mišljenjima, ubjedljivim na različit način.

Tako sudija Popović smatra da odluka „u formalnopravnom smislu […] ima nedostataka“. Udaljavajući se od svojih nadležnosti, Sud se, zapravo, bavi politikom kada tvrdi da je prilikom sastavljanja sporazuma bilo „poželjno“, pa čak i neophodno, osim ustavnih etablirati i posebne međunarodne ili djelomično međunarodne institucije za uspostavljanje mira. Sudija Popović u svojoj legalističkoj kritici previđa da su za tumačenje Ustava bitni i ciljevi i namjere autorâ mirovnog sporazuma. Slično formalistički zvuči Popović i kada kritikuje apel Ustavnog suda zakonodavcu da proširi ustavnopravnu zaštitu i na oblast izbora donošenjem domaćeg izbornog zakona. Opomena Suda je, doduše, neuobičajena, ali je bila primjerena, imajući u vidu stalna zatezanja i kašnjenja.

Ono o čemu bi se, zaista, dalo polemisati jeste kritika koju je izrazio ne samo sudija Popović već i sudije Zovko i Miljko, te sutkinja Savić, koji smatraju da je ova odluka Suda suprotna slučaju U 9/00, koji važi kao presedan. I, zaista, moguće je naći nekoliko paralela, tj. sličnosti sa slučajem U 9/00, koje su tačno prikazane i u izdvojenim mišljenjima. Najveću težinu, sigurno, imaju tri argumenta. Kao prvo, sutkinja Savić ukazuje na to da je, prema članu 3. Aneksa 3. DMS, neophodno u potpunosti poštivati Izborna pravila, a to ne smiju ugroziti ni domaći zakoni ni podzakonski akti. Međutim, to se ne odnosi na Ustav, tvrdi sutkinja. Takođe, i Miljko i Zovko tjeraju na razmišljanje kada kažu da odluka za sobom vuče situaciju u kojoj će u jednoj tako značajnoj i vitalnoj oblasti, koja se dotiče i individualnih i grupnih prava, kao što su to demokratski izbori, Ustav biti prekršen sve dok se ne donese domaći zakon. I, konačno, prigovor da je trebalo da se samo prvi izbori nakon sklapanja mirovnog sporazuma odvijaju prema izbornim pravilima OSCE-a, takođe, ima određeni smisao. Ali, s obzirom na to da je domaći zakonodavac zakazao pri donošenju vlastitog izbornog zakona, to ne mora odmah da znači da izborna pravila za sve naredne izbore automatski ili prema teoriji supstituišućeg državnog organa iz predmeta broj U 9/00 treba da budu podvrgnuta kontroli Ustavnog suda.