vii. Komentar

Na prvi pogled Dom za ljudska prava je dobio pregnantniji kriterij za utvrđivanje svoje nadležnosti u pogledu akata međunarodnih aktera u zemlji, budući da je nadležnost Doma jasno ograničena na utvrđivanje povreda ljudskih prava u oblastima koje su u nadležnosti ugovornih strana. Zato DLJP može potpuno osloboditi ugovorne strane Aneksa 6. od odgovornosti u slučajevima u kojim je Visoki predstavnik smijenio funkcionere. I, zaista, kada su ovi akti u pitanju, nema ni govora o odgovornosti ugovornih strana ex ante u bilo kojem obliku. Oslanjajući se na jurisprudenciju Ustavnog suda BiH, Dom će kasnije precizirati oblast odgovornosti ugovornih strana Aneksa 6. DMS, koristeći se formulom supstitucije koja proizlazi iz koncepta funkcionalne dualnosti. Kada Visoki predstavnik donosi domaće zakone, odgovornost ugovornih strana Aneksa 6. DMS izvire iz njihove sposobnosti da ove akte modifikuju. Dakle, odgovornost ne izvire iz činjenice da su ugovorne strane (u najmanju ruku) tvorci Visokog predstavnika, pa bi ga, kao takve, navodno trebale da kontrolišu. Zapravo, Bosna i Hercegovina, Republika Srpska i Federacija mogu se pozvati na odgovornost samo onda kada neki pravni akt Visokog predstavnika, nakon što ga ovaj nametne, ne usklade sa Ustavom. Dom konsekventno prepoznaje ovu vrstu odgovornosti, zbog propuštanja činjenja, samo kod pravnih akata koje ugovorne strane Aneksa 6, inače, mogu modifikovati ili staviti van snage. Ukoliko ugovorne strane nemaju mogućnost da donesu takve akte, one ne mogu biti odgovorne ni za njihovu izmjenu, ni za poništavanje. Time je Dom potvrdio da njegova prijašnja praksa u vezi sa smjenama, koja se sastoji u primjeni formule supstitucije, još nije prevaziđena. Ovakvim pristupom Dom za ljudska prava se pobrinuo da ugovorne strane Aneksa 6. DMS ne budu izložene pretjeranim opterećenjima. Dok se od domaćeg zakonodavca može očekivati i zahtijevati da izmijeni zakon koji krši EKLJP, ipak, bilo bi, previše pozivati ugovorne strane na odgovornost za mjere koje je Visoki predstavnik preduzeo snagom svog međunarodnopravno utemeljenog mandata i koje (privremeno) uopšte nemaju pravnu osnovu u unutrašnjem domaćem pravu, te nisu dostupne domaćim organima, tj. oni ih i ne mogu izmijeniti.

Pravna praksa Ustavnog suda BiH je kompleksnija. Ona se razvijala godinama, a Ustavni sud se, kako je vrijeme odmicalo, sve intenzivnije bavio pitanjima i kompleksima pitanja u kojim se dotiču ustavno i međunarodno pravo. U predmetu broj U 9/00 Ustavni sud je prvi put pokušao da napravi razgraničenje između ovlaštenja međunarodnih i domaćih subjekata, odnosno između različitih aneksa Dejtonskog sporazuma. Sud je još uvijek jasno ograničavao vlastite nadležnosti, tvrdeći da ne može preispitivati osnovu za ovlaštenja i vršenje ovlaštenja Visokog predstavnika, jer je osnova njegovog djelovanja u međunarodnom pravu, mada on povremeno i privremeno djeluje umjesto domaćih institucija („funkcionalni dualizam“). S obzirom na činjenicu da se zakoni kasnije, ipak, preispituju, navod Suda da on ne može preispitivati vršenje ovlaštenja Visokog predstavnika moramo shvatiti tako da se pred Ustavnim sudom ne može ocjenjivati pitanje „da li“ je neka odluka trebalo da bude donesena, već samo to „kako“ je donesena. Drugim riječima, ocjena kada će Visoki predstavnik intervenisati, podliježe samo njegovoj procjeni i ne može se sudski preispitivati. Međutim, ukoliko Visoki predstavnik koristi svoja ovlaštenja, onda on mora poštivati Ustav, te u tom smislu podliježe preispitivanju Ustavnog suda.

Polazna osnova za ovakav stav jeste tvrdnja da je Ustavni sud nadležan „kad god […] ta kontrola počiva na jednoj [od] nadležnosti [koje su] pobrojan[e] u članu VI/3. Ustava Bosne i Hercegovine“.³⁴²⁹ Međutim, ne postoji zakonski obezbijeđen pravni put ka Ustavnom sudu BiH, ni Ustav BiH, a ni drugo domaće pravo ne sadrže neku generalnu klauzulu u tom smislu, kao što je, recimo, ona iz člana 40. stav 1. njemačkog Zakona o upravnom sudstvu (Verwaltungsgerichtsordnung).³⁴³⁰ U vezi sa pitanjem da li se radi o pravnom aktu, u smislu člana VI/3. Ustava BiH, Ustavni sud je u predmetima br. U 9/00 i U 13/02 ukazao na to da se „prema formi i sadržaju“ radi o zakonima Bosne i Hercegovine. Autor akta nije relevantan za nadležnost. U vezi s tim, sudska praksa njemačkih sudova nakon II svjetskog rata razlikuje se od prakse Ustavnog suda BiH. Naime, njemački sudovi su se proglasili nenadležnim za preispitivanje akata savezničkih snaga koje su stavile Njemačku pod upravu nakon rata zbog toga što su ti akti „po svom materijalnom sadržaju […] pravo francuske vojne vlade“,³⁴³¹ ili se ne mogu smatrati aktivnošću njemačkih javnih vlasti, jer su mjere Zemaljske centralne banke donesene na osnovu naredbe strane vojne vlade.³⁴³²

Pozivajući se na član VI/3. Ustava BiH, Sud je smatrao da će biti u stanju da razjasni situaciju i stvori jasne odnose. Tako je u slučaju Bičakčić (U 37/01) zahtjev parlamentaraca odbijen, jer on ne pripada oblasti primjene člana VI/3.a) Ustava BiH, a individualna apelacija je, takođe, odbijena, jer se apelant nije žalio na odluku „bilo kojeg suda u Bosni i Hercegovini“ u smislu člana VI/3.c) Ustava BiH. Konsekventna ocjena propisa o nadležnosti u okviru formule supstitucije zahtijevala bi temeljitije obrazloženje. S obzirom na neodređenu pravnu sintagmu iz člana VI/3.a) Ustava BiH „uključujući, ali ne ograničavajući se na“, na prvi pogled se ne prepoznaje jasna granica u pogledu predmeta preispitivanja. Uzimajući u obzir sistemsko i teleološko tumačenje, kao i pravno-komparativni pristup toj odredbi, čini se da je oblast primjene člana VI/3.a) Ustava BiH ograničena na tzv. federalne i organske sporove, kao i na apstraktnu kontrolu ustavnosti.³⁴³³ Prema tome, pojedinačni akti, kao što su smjene koje je izvršio Visoki predstavnik, ne potpadaju pod član VI/3.a) Ustava BiH. Međutim, kada se radi o, eventualnoj, mogućnosti primjene člana VI/3.b) Ustava BiH, argument – koji je sâm po sebi tačan – da odluke o smjenama Visokog predstavnika nisu presude domaćeg suda, ipak, nije dovoljno jak. Ustavni sud BiH je, naime, već ranije odlučio da će član VI/3.b) Ustava BiH tumačiti široko i da će prihvatiti i apelacije u kojima se apelanti žale na neaktivnost pravosuđa (znači, dozvoljeno je podnošenje apelacije prema članu VI/3.b) Ustava BiH, mada uopšte nema „presude“). Štaviše, u okviru garantovanja pravne zaštite (član 6, odn. član 13. EKLJP), Ustavni sud je prihvatao i apelacije podnesene protiv upravnih akata koje je bilo nemoguće osporavati pred domaćim sudovima. Čak i ako je Ustavni sud želio da izbjegne donošenje brzopletog zaključka da se nijedan sud u Bosni i Hercegovini ne bi bavio odlukama Visokog predstavnika, ipak je mogao odbaciti apelaciju zbog neiscrpljivanja pravnih sredstava. To potvrđuje naknadna ustavnopravna praksa. Korištena formalnopravna argumentacija (u predmetu broj U 37/01), koja nema ni obavezujući karakter, zapravo, predstavlja izbjegavanje suočavanja sa pravim problemom. Ona pogrešno implicira jasna ograničenja nadležnosti Ustavnog suda i tako proizvodi utisak da Visoki predstavnik djelomično djeluje u pravnom vakuumu. U slučaju supstitucije Visoki predstavnik podliježe kontroli Ustavnog suda BiH, u drugim slučajevima ne.

Odluka Suda u predmetu broj U 13/02, blago rečeno, daleko je od vrhunskog dometa i kao presedan nije održiva. Odluka o dopustivosti, kao i odluka o meritumu Suda je upitna, ili uopšte nije opravdana. Čak i kada apelant nije više mogao osporavati konkretnu odluku o nadležnosti redovnim pravnim sredstvima, proglašavanje apelacije dopustivom je upitno, jer je, prema EKLJP, za ocjenu pravičnosti nekog postupka neophodno uzeti u obzir kompletan postupak. Osim toga, zbog ekonomičnosti postupka, ne bi smjelo biti dozvoljeno odvojeno osporavanje pojedinačnih procesnih odluka redovnih sudova pred Ustavnim sudom.³⁴³⁴ Čini se da je diskusija o pravnoj prirodi odluka OHR-a, kao i njeni zaključci, bila usmjerena samo na rezultat. Umjesto nazivanja odluka zakonima (što je pretpostavka za nadležnost suda!), ubjedljivije bi bilo odluke okvalifikovati kao posebne mjere o mjesnoj nadležnosti, jer se ovdje, ipak, radilo o specijalnoj mjeri međunarodne prinudne uprave prema Aneksu 10. DMS, čiji je cilj da sankcioniše nepoštivanje dejtonske ustavne konstrukcije i ugrožavanje državnog uređenja uz pomoć politički nezavisnih organa krivičnog gonjenja. Osim toga, odluka Ustavnog suda BiH se ne bavi pitanjem da li član 6. EKLJP daje pravo na mjesno nadležnog sudiju, ili samo na bilo kojeg zakonski imenovanog sudiju, tj. da li je mjesna nadležnost van okvira zaštite člana 6. EKLJP.³⁴³⁵ Stoga se Sud i pozvao na kršenje redovnog zakona, tj. propisa o krivičnom postupku, koji očito nemaju rang Ustava i, stoga, ne mogu imati supremaciju nad odlukama OHR-a koje su svrstane u rang zakona. I, na kraju, ukazivati na kršenje principa demokratičnosti plakatiranjem prinudne prirode (imposing nature) akata OHR-a je potpuno neutemeljeno. Neprihvatljivo je da se ovlaštenja za donošenje akata međunarodnog intervencionizma i neophodnost njihovog donošenja prema Aneksu 10. DMS svjesno eliminišu na osnovu (bukvalno) pola rečenice, mada ta vrsta intervencionizma – što Ustavni sud BiH, inače, eksplicitno priznaje – per definitionem nema demokratsku legitimaciju i ne treba da je ima u međunarodnopravnom smislu.

Nasuprot opisanom, odbacivanje apelacija izjavljenih protiv odluka o smjenama kao preuranjenih, jer apelant još nije pokušao da se na drugi način odbrani od odluka OHR-a, u kontekstu postepenog, ponovnog sticanja državnog suvereniteta jeste pravno utemeljeno i konsekventno.³⁴³⁶ Sud je za sebe zadržao pravo preispitivanja pojedinačnih akata nakon korištenja redovnih pravnih sredstava.

Kada su apelanti, nakon bezuspješnih pokušaja pred redovnim sudovima, konačno došli pred Ustavni sud, ovaj sud je odabrao „diplomatsko rješenje“. U svojoj odluci u predmetu broj AP 953/05 Sud utvrđuje da je konkretnim aktom Visokog predstavnika prekršeno pravo na djelotvorno pravno sredstvo prema članu 13. EKLJP, jer takvo pravno sredstvo protiv ovog akta ne postoji, a Bosna i Hercegovina nije ništa preduzela da ga uspostavi. Ova tvrdnja, kao i činjenica da Sud nije sâm odlučio o meritumu predmeta, niti je naložio uspostavljanje odgovarajućeg sudskog tijela, niti je predmet preusmjerio nekom drugom sudu na meritorno odlučivanje otvaraju prostor za niz zaključaka.

Prvo: Pravna zaštita i protiv odluka OHR-a. Domaće ustavno pravo, koje je proglasilo direktno primjenjivim niz međunarodnopravnih konvencija, nalaže da se osigura pravna zaštita i protiv akata Visokog predstavnika, čija ovlaštenja izviru iz Aneksa 10, kao i iz važećih odluka Vijeća sigurnosti UN u poglavlju VII Povelje. Domaće pravo ne predviđa propise za isključenje, niti se iz međunarodnog prava mogu pronaći određena generalna isključenja ili ograničenja ljudskih prava i sloboda.

Drugo: Bez očitovanja o samom predmetu postupka. Koji standard kontrole treba primijeniti na pojedinačne akte Visokog predstavnika prilikom osiguranja pravne zaštite, te da li u pojedinim slučajevima može biti izuzetaka od uobičajenog nivoa zaštite ljudskih prava i sloboda koji bi proizlazili iz neophodnosti implementacije mirovnog sporazuma, pitanja su na koja Sud nije odgovorio. Jer, o ustavnosti osporavanih akata Ustavni sud se nije izjašnjavao.

Treće: Potreba za sudskim tijelom koje bi posjedovalo međunarodnopravnu legitimaciju. U momentu donošenja odluke nije postojao odgovarajući organ za zaštitu apelanata (uključujući i sâm Ustavni sud). Osim toga, ukazujući na preporuke Venecijanske komisije, Ustavni sud daje naznake da ni sâm Sud, ni neki unutrašnji domaći državni organ bez učešća Vijeća sigurnosti, a eventualno i PIC-a, ne može uspostaviti ovakvu sudsku instancu.

Četvrto: Sadržaj pozitivne obaveze zaštite. Odgovornost države za kršenje prava apelanata iz člana 13. EKLJP nije u tome što država nije predvidjela odgovarajuću pravnu zaštitu, jer Sud smatra da država za to nema ovlaštenja. Međutim, trebalo je da država interveniše kod pravno (Vijeće sigurnosti) i politički (PIC) nadležnih organa, kako bi uticala na to da se ustanovi odgovarajuće pravosudno tijelo koje bi bilo međunarodnopravno autorizovano, te na taj način obezbijedi svojim građanima odgovarajuću pravnu zaštitu.

Peto: Ostaje se pri formuli zamjene (supstitucije). Donoseći ovu odluku, Sud (još) uvijek nije prešao granicu (u pogledu nadležnosti) međunarodnog prava.

Unutrašnji domaći zakonodavac je ovlašten da, nakon što je OHR nametnuo zakon, taj zakon mijenja, a Ustavni sud je ovlašten da takav zakon preispituje i, eventualno, da ga stavi van snage. Međutim, konkretni pojedinačni akti OHR-a baziraju se na međunarodnopravnim ovlaštenjima, tako da unutrašnji državni organi ne mogu ocjenjivati njihovu ustavnost.

Ipak, odluku u predmetu broj AP 953/05 Visoki predstavnik je smatrao ugrožavanjem vlastitog autoriteta u dejtonskoj konstrukciji, te je ubrzo nakon njenog objavljivanja u službenim glasilima donio rezolutnu naredbu.³⁴³⁷

U njoj OHR ukazuje na zabrinutost Upravnog odbora Vijeća za implementaciju mira (27.2.2007) zbog situacije u kojoj „domaći“ akteri u BiH dovode u pitanje mjere koje su preduzete na osnovu Dejtonskog sporazuma i rezolucija Vijeća sigurnosti UN prema poglavlju VII Povelje. Institucije Bosne i Hercegovine bi, stoga, trebalo podsjetiti na njihove međunarodne obaveze u skladu sa DMS, kao i na to da se Povelja UN mora poštivati. Upravni odbor je Visokog predstavnika i ovlastio da, usko sarađujući sa ambasadorima zemalja koje imaju predstavnike u Upravnom odboru, preduzme primjerene mjere koje će osigurati da Bosna i Hercegovina ispuni svoje međunarodne obaveze.

OHR je prihvatio teoriju Ustavnog suda iz presude u predmetu broj U 9/00 o postojanju funkcionalnog dualizma, a samim tim je prihvatio i gubitak imuniteta u pogledu svojih zakonodavnih akata, te je voljan da to i dalje čini. Međutim, prema istoj toj teoriji, odluke o smjenama nemoguće je preispitivati, jer su one neposredno utemeljene u ovlaštenjima iz Aneksa

10. Sud je s pravom ukazao na međunarodnopravnu osnovu moći Visokog predstavnika, uključujući i rezolucije Vijeća sigurnosti, te odbio da preispituje, tj. proglasio se nenadležnim za preispitivanje određenih odluka OHR-a.

Nijedna država ni na koji način ne može OHR pozvati na odgovornost; on nije organ Bosne i Hercegovine ili neke druge države, a njegove mjere ne mogu proizvesti odgovornost neke države, čak ni u slučaju Bosne i Hercegovine. Visoki predstavnik, dalje – kao svoju zadovoljštinu – konstatuje da Sud, zbog utvrđenih kršenja, može predbacivati državi samo to da ta kršenja nije prijavila odgovornim međunarodnim organima.

Prema članu V Aneksa 10. DMS kako ga tumači Visoki predstavnik, važenje njegovih odluka i naredbi ne počiva na transferu nadležnosti bez obzira na to da li se one upliću u pravni poredak Države, entiteta, kantona, distrikta ili negdje drugo.

Osim toga, OHR je svjestan da državna tijela, institucije i organi Bosne i Hercegovine pogrešnim tumačenjem odluke mogu doći u koliziju sa međunarodnim obavezama Bosne i Hercegovine. S obzirom na to, koristeći svoja ovlaštenja za koordinaciju iz Aneksa 10, OHR je eksplicitno pozvan da osigura da izvršenje odluke Ustavnog suda ne dovede u opasnost implementaciju mirovnog sporazuma, a posebno da ne ugrozi ovlaštenje OHR-a da sankcioniše pojedince čije ponašanje sprečava implementaciju.

Takođe je neophodno podsjetiti i na to da oštećene osobe imaju pravo da zatraže od OHR-a da ukine trajne zabrane vršenja (javnih dužnosti), te da je ova zabrana već ukinuta u 50 slučajeva.

Osim ovakvih razmišljanja, Visoki predstavnik je potvrdio nizom naloga svoju ulogu u konstrukciji mirovnog sporazuma! Predsjedništvo BiH treba da proslijedi Visokom predstavniku, kao predsjedavajućem Upravnog odbora PIC-a, sva pitanja koja na osnovu odluke treba da budu podvrgnuta preispitivanju navedenih međunarodnih organa (član 1). Visoki predstavnik će svaku mjeru koju je donijela bilo koja institucija ili državni organi u Bosni i Hercegovini, u svrhu etabliranja unutrašnjeg mehanizma za preispitivanje odluka koje su donesene na osnovu međunarodnog mandata, smatrati pokušajem potkopavanja implementacije civilnih aspekata DMS. Sve takve mjere biće tretirane kao ponašanje koje potkopava implementaciju (član 2). Bez obzira na propise Bosne i Hercegovine koji određuju drugačije, Visoki predstavnik će svaki postupak koji se namjerava pokrenuti pred nekim bosanskohercegovačkim sudom protiv neke njegove odluke i koji na bilo koji način dovodi u pitanje jednu ili više odluka OHR-a, ili se sa njima ne slaže, proglasiti nedozvoljenim, osim ako Visoki predstavnik unaprijed za to ne dâ svoju izričitu saglasnost (član 3. stav 1). Svaki takav postupak, prema stavu 1, sud na kojem je postupak pokrenut mora odmah prijaviti Visokom predstavniku (član 3. stav 2). „Radi izbjegavanja svake sumnje ili nejasnoće“, Visoki predstavnik snagom svog mandata oslobađa javnu vlast u Bosni i Hercegovini bilo kakve direktne ili indirektne odgovornosti za odluke OHR-a (član 3. stav 3).³⁴³⁸ Ovi nalozi su doneseni na osnovu međunarodnog mandata Visokog predstavnika i, stoga, oni ne mogu biti iznošeni pred sudove, niti o njima mogu odlučivati sudovi Bosne i Hercegovine, kao ni sudovi njenih entiteta ili bilo gdje drugdje. Takođe, nikada ni pred kojim sudom se ne može pokrenuti postupak u vezi sa obavezama čije izvršenje iz njih proističe (član 4).

Reakcija Visokog predstavnika je vrlo eksplicitna i energična. Organ nadležan za implementaciju civilnih aspekata mirovnog sporazuma želi spriječiti da ovaj slučaj prouzrokuje pojavu mnogobrojnih sličnih situacija u budućnosti, što bi prouzrokovalo nestajanje prilično poljuljanog autoriteta Visokog predstavnika. Pri tome, OHR prepoznaje u odluci i fina samoograničenja, kao i granice između međunarodnog prava i domaćeg prava. Razumljivo je da se OHR pribojava da bi ovakva pravna diferencijacija mogla prouzrokovati nesporazume čak i kod obrazovanih pravnika, na sudovima i u upravnim organima, a to bi se moglo posebno manifestovati pod uticajem interesnih grupa. Stoga, Visoki predstavnik želi još jednom, dajući jasne upute i zabrane, pojasniti i uputiti na to kakve posljedice ova odluka može imati po sudsku praksu.

Ukoliko se teze iz predmeta broj AP 953/05 (neophodnost pravne zaštite i protiv akata OHR-a; nenadležnost domaćih sudova, te nužnost uspostavljanja pravosudne institucije sa međunarodnopravnim autoritetom) pogledaju zajedno sa formulom o supstituciji koju je razvio sâm Sud, na vidjelo izlazi protivrječnost koja se u praksi Ustavnog suda BiH javlja od samog početka: teza prema kojoj se zakonodavna djelatnost Visokog predstavnika može preispitivati, a ostale mjere ne mogu nema smisla niti formalnopravno, niti u smislu svrhe mirovnog sporazuma. Jer, ni ovlaštenja za zakonodavne intervencije OHR-a ne izviru iz Ustava BiH, već iz Aneksa 10. Formula o supstituciji miješa različite kategorije, težeći da stvori praktičan i primjenjiv kriterij za razlikovanje pojedinačnih predmeta.

Pravna osnova ovlaštenja za intervencije Visokog predstavnika je uvijek Aneks

10. DMS, bez obzira na to o kojoj se pojedinačnoj mjeri radi (zakon ili konkretna mjera protiv pojedinca). Pri tome, neka odluka Visokog predstavnika donesena u formi zakona za implementaciju mirovnog sporazuma je isto toliko značajna kao i pojedinačni akt. Dakle, neshvatljivo je zašto bi postojala mogućnost da unutrašnji državni organi, uključujući i Ustavni sud BiH, preispituju neku odluku u formi zakona, da je proglašavaju nevažećom ili stavljaju izvan snage, a konkretne pojedinačne mjere ne. Ukoliko Aneks 10. DMS smatramo mjerodavnom normom koja Visokom predstavniku daje ovlaštenje za djelovanje, onda ta norma – to važi generalno za sve akte Visokog predstavnika – nije dovoljno određena, posebno ako se ima u vidu da se važećom pravnom osnovom smatra ono tumačenje Aneksa 10. DMS koje dâ sam Visoki predstavnik (a koje de facto glasi: Visoki predstavnik može činiti sve što smatra neophodnim). Isto tako, dio konstrukcije DMS predstavlja i činjenica da u Aneksu 10. nisu pobrojani svi instrumenti koji su međunarodnom „pomoćniku u nevolji“ potrebni da bi vršio svoje zadatke. Prema tome, adekvatnije bi bilo tvrditi da se na osnovu pravne konstrukcije „Aneks 4 – Aneks 10. DMS“ i njihovih međusobnih odnosa sve mjere Visokog predstavnika, izuzimajući savjetodavnu djelatnost, treba da posmatraju kao nalozi ili supstitutivne mjere. Ovlaštenje za to proizlazi iz Aneksa 10. DPA. Za donošenje mjere koja je u datoj situaciji neophodna, bez obzira na to da li je to privremeno nametanje nekog zakona ili se radi o političkoj sankciji ili slično, Visoki predstavnik se, ako je moguće, oslanja na pravnu osnovu ovlaštenja koju u domaćem pravu ima nadležno tijelo ili državni organ koji bi, inače, u domaćem pravu bio nadležan za njeno donošenje. Gledajući s tog aspekta, i nije problematična činjenica da Aneks 10. DMS ne sadrži specifične osnove ovlaštenja.

Zakon, konkretna pojedinačna mjera ili neka druga mjera koju nije moguće tačno definisati predstavljaju instrumentarij djelovanja javne vlasti umjesto koje Visoki predstavnik, zbog vanredne situacije, mora djelovati. Ipak, diferencijacija tih mjera, u zavisnosti od toga da li takvi unutrašnji državni instrumenti postoje ili ne, nije sasvim korektna. Diferencijacija, koja je time implicirana, samo je faktičke prirode. Za neke akte Visokog predstavnika nema pravne osnove u unutrašnjem državnom pravu, na koju bi se neki domaći organ, inače, mogao osloniti da je takva pravna osnova stvorena. Prema tome, teoretski gledajući, domaći zakonodavac, odnosno ugovorne strane Aneksa 6. DMS mogle bi popuniti tu pravnu prazninu. Za smjenjivanje izabranog funkcionera ili poslanika jednako je moguće oblikovati pravnu osnovu kao i za zabranu da se takva služba vrši određeno vrijeme. Isto važi i za „zamrzavanje“ bankovnih računa, onemogućavanje finansiranja političkih stranaka javnim sredstvima, ili privremeno suspendovanje mogućnosti da se neki akt osporava na sudu.

Primjeri iz njemačkog prava možda će pojasniti navedeno: prema članu

41. Osnovnog zakona, Bundestag odlučuje da li će neki član Bundestaga izgubiti svojstvo člana. Ova odluka može se osporavati pred njemačkim Saveznim ustavnim sudom (BVerfG). Član 61. Osnovnog zakona reguliše pitanja podnošenja tužbe protiv predsjednika i donošenja odluke njemačkog Saveznog ustavnog suda o njegovoj smjeni. Prema članu 64. Osnovnog zakona, saveznog ministra može smijeniti predsjednik Savezne Republike Njemačke na prijedlog saveznog kancelara. Član 67. Osnovnog zakona predviđa mogućnost da se izglasa nepovjerenje saveznom kancelaru.

U slučaju Bičakčić (U 37/01) postojala je pravna osnova za smjenjivanje sa funkcije generalnog direktora. Pozicija direktora preduzeća je, prema Zakonu o Elektroprivredi i Statutu Elektroprivrede, javna pozicija.³⁴³⁹ Upravni odbor preduzeća može smijeniti direktora uz saglasnost Vlade.

Prema tome, Visoki predstavnik je ovdje supstituisao ili prvostepeni upravni organ (Upravni odbor preduzeća) ili Vrhovni sud FBiH, kao organ naknadne sudske kontrole. Ako je supstitiusao upravne organe, Bičakčić bi se prvo morao obratiti Vrhovnom sudu FBiH. Bez iscrpljivanja ovog pravnog lijeka njegova apelacija Ustavnom sudu BiH trebalo bi da bude odbačena kao preuranjena. Ukoliko su suptituisani svi domaći organi (drugi slučaj), onda bi apelacija protiv odluke Visokog predstavnika, prema članu VI/3.b) Ustava BiH, zaista potpadala pod nadležnost Ustavnog suda BiH, jer bi trebalo da se tretira kao „supstituisana presuda VSFBiH“. Sasvim je drugo pitanje da li je smjenjivanje obuhvaćeno zaštitom ustavnih ljudskih prava i sloboda (problematika ratione materiae) i da li se smjenjivanje može tretirati kao „krivična sankcija“ u smislu člana 6. stav 1. EKLJP.

Za intervencije drugih vrsta, ipak, nedostaje domaća pravna osnova. Tako, npr., trajna zabrana vršenja javne funkcije, i to u postupku u kakvom je donesena, ne postoji u domaćem pravu, niti je u skladu sa izborima (Aneks 3) ili sa Izbornim pravilima koja su donesena u skladu sa Aneksom 3. DMS. Član 604. Izbornih pravila, koja su bila na snazi u momentu smjene, kao sankciju predviđa samo nemogućnost takve osobe da se kandiduje na prvim sljedećim izborima. U novom Izbornom zakonu Bosne i Hercegovine, osim novčanih kazni i uklanjanja sa liste, jedino je još predviđena sankcija povlačenja dozvole za izbore.³⁴⁴⁰ Međutim, zabrana vršenja javnih dužnosti i oduzimanje pasivnog biračkog prava predviđeni su u španskom krivičnom zakonu,³⁴⁴¹ kao jedna od sankcija za određena krivična djela, ali samo ako se radi o teškom krivičnom djelu i ako je ono procesuirano u skladu sa principima pravne države.

Međutim, ukoliko postoje unutrašnji državni instrumenti, onda Visoki predstavnik, prilikom donošenja odgovarajućeg akta, djeluje umjesto državne institucije. Supstitucijska formula bi morala biti primijenjena a time bi djelovanje Visokog predstavnika trebalo da podliježe državnoj kontroli. Supstitucijska formula kao takva, dakle, ne daje Visokom predstavniku posebna prava ili prava u izvanrednoj situaciji koja su mu potrebna da bi implementirao mirovni sporazum i koja ima prema Aneksu 10. DMS u vezi sa deklaracijama PIC-a uz podršku Vijeća sigurnosti UN.

Takođe, smisao i svrha DMS nisu u tome da se Visokom predstavniku daju u ruke specijalna prava sa međunarodnopravnim utemeljenjem samo tamo gdje on manje-više ne djeluje kao zamjena za domaće organe, a da u obrnutom slučaju, tj. kada je neku njegovu mjeru teoretski mogao izvršiti i neki domaći subjekt, bude podvrgnut domaćoj kontroli. Jer, aktivnosti Visokog predstavnika usmjerene na konsolidaciju mira neće biti manje u opasnosti ako on bude djelovao u obliku koji je predviđen domaćim zakonom (npr., donošenje nekog zakona), a onda njegovo djelovanje revidiraju domaći organi. Da li bi, onda, Visoki predstavnik smio intervenisati još jednom, kako bi tu domaću odluku ponovo korigovao i usmjerio je na drugu stranu, ako bi ona bila suprotna njegovim namjerama? U takvom slučaju nastao bi delikatan politički proces zbog kojeg bi Visokom predstavniku, uprkos njegovim postojećim i međunarodnopravno utemeljenim ovlaštenjima, bilo politički nemoguće da provede svoje namjere.

U okviru implementacije mira u Bosni i Hercegovini i u oblasti u kojoj se preklapaju i dodiruju međunarodno i ustavno pravo, supstitucijska formula – koja samo, naizgled, stvara jasne odnose – prouzrokovala je stanje u kojem na pitanje čija je posljednja riječ obje strane mogu odgovoriti po principu političkog oportunizma. Za domaće organe, a posebno za Ustavni sud, bitno je da se polako i postepeno potvrđuju kao institucije, a da pri tome ne upadnu u fatalnu zamku, naprimjer, kritika OHR-a koju je uputila ona druga ugovorna strana iz Aneksa 10. DMS. Za Visokog predstavnika bitno je da ne prekorači mjeru neophodnog intervencionizma, te da bez potrebe ne kompromituje domaće institucije koje se polako razvijaju, posebno ne onda kada ispunjavaju mandate koje im je dao Ustav BiH.

U ranije spomenutim delikatnim slučajevima pred kraj mandata prvog sastava sudija Ustavnog suda BiH – ovdje se misli, prije svega, na predmet broj U 13/02 – došlo je do otvorenog odmjeravanja snaga između Visokog predstavnika i Ustavnog suda BiH. Za razliku od dotadašnje prakse, u navedenim slučajevima, u kojima je Sud indirektno ispitivao ustavnost odluka Visokog predstavnika, Sud nije zatražio stav Visokog predstavnika prije donošenja odluke, uprkos tome što je ovaj to eksplicitno zatražio. Nakon donošenja odluke, medijski izvještaji su Visokom predstavniku – ne može se reći neopravdano – skrenuli pažnju na postupke Ustavnog suda BiH. On je inicirao podnošenje zahtjeva za preispitivanje odluke u predmetu U 13/02 u skladu sa članom 67. Pravila Ustavnog suda s. v., te zatražio, nakon toga, uzdržavanje od preduzimanja ostalih koraka u pravcu objavljivanja odluke. Malo vijeće Ustavnog suda, koje se sastojalo od predsjednice i dva potpredsjednika, popustilo je pod pritiskom i odlučilo (prema naknadnom tumačenju Ustavnog suda BiH u novom sastavu sudija) da na plenarnoj sjednici (kojoj prisustvuju sve sudije) predloži njeno preispitivanje prema članu 67. Pravila Ustavnog suda s. v. Ustavni sud BiH u svom starom sastavu nije više odlučivao o toj stvari. Tek 17 mjeseci kasnije novoizabrane sudije su odlučile da ne prihvate prijedlog za preispitivanje, obrazlažući odluku time da sudije koje su dale prijedlog za preispitivanje, zapravo, nisu same nosioci tog prijedloga, već da su ga samo proslijedile kao posrednici, na molbu Visokog predstavnika, što nije u skladu sa članom 67. Pravila Ustavnog suda s. v.³⁴⁴² Prema članu 67. Pravila Ustavnog suda s. v., preispitivanje neobjavljene odluke mogu predložiti samo Redakciona komisija ili sudija, ali ne i treća lica.

U svemu ovome, zaista, ne smijemo zaboraviti da su pojedine odluke Visokog predstavnika u pogledu poštivanja principa pravne države i demokratije, te ustavnih garancija, u najmanju ruku, upitne. Čak i argument da se ovdje, u principu, radi o čisto političkim odlukama, kojima su oštećene određene osobe, kao što je, naprimjer, smjena ministra ili nekih drugih funkcionera, nije od velike koristi. Jer, ako su ovim odlukama oštećeni izabrani predstavnici naroda, kao što je to, naprimjer, bio slučaj sa tadašnjim hrvatskim članom Predsjedništva Antom Jelavićem, može se reći da je doveden u pitanje i sâm princip demokratije. Sa druge strane, Visokog predstavnika na odgovornost ne mogu pozvati, čak ni indirektno, oni koji su dužni da poštuju njegove akte. Kontrola koju vrše ambasadori zemalja članica PIC-a u Bosni i Hercegovini ne može kompenzovati ovaj nedostatak demokratičnosti. Ako Visoki predstavnik utvrđuje sankcije i još pri tome ne poštuje osnovne garante prava na pravičan postupak, to može izazvati ozbiljna kršenja različitih ljudskih prava i sloboda, kao, naprimjer, prava na slobodu obavljanja zanimanja, pasivnog biračkog prava, prava na pravičan postupak prema članu 6. EKLJP, kao i principa nulla poena sine lege (član 7. EKLJP). I postupci za smjenjivanje koje je OHR ustanovio za druge međunarodne organizacije jedva da poštuju pravo na pravičan postupak u smislu člana 6. EKLJP.³⁴⁴³

Stoga, možemo samo pozdraviti to što se Ustavni sud BiH, počevši od predmeta broj AP 953/05 pa dalje, zalaže za prava građana i utvrđuje povredu prava na djelotvorno pravno sredstvo, jer ne postoji pravosudno tijelo kojem se mogu obratiti lica koja su oštećena odlukama OHR-a i zatražiti nezavisno preispitivanje odluke. Pozivanje Države na odgovornost zbog ovog nedostatka na prvi pogled se čini paradoksalnim, jer i sâm Sud konstatuje da ni postojeći domaći sudovi mogu preispitivati akte OHR-a, niti Država samostalno može osnovati takav organ. Ali, argument Ustavnog suda da ovdje Država, ipak, mora djelovati na osnovu svoje pozitivne obaveze da obezbijedi zaštitu iz člana 1. EKLJP, te pokušati kod nadležnih međunarodnopravnih organa da isposluje etabliranje pravnog lijeka, zaista, jeste primjeren odgovor na odnos između međunarodnog i ustavnog prava u dejtonskoj konstrukciji, koji pokazuje određenu tenziju. U međunarodnopravnom smislu su obavezujući kako akti Visokog predstavnika, tako i poštivanje ljudskih prava. Država mora učiniti najbolje što može, pomoću sredstava koja su joj na raspolaganju, da uspostavi ravnotežu između ovih dviju obaveza koje su djelomično protivrječne jedna drugoj, tj. antinomijski postavljene.

Ustavni sud se ne bavi pitanjem da li su akti OHR-a materijalnopravno usklađeni sa ustavnim pravima i slobodama i ostalim ustavnim normama. Kao opravdanje za ograničavanje ustavnih prava i sloboda, ipak, moglo bi se reći da Visoki predstavnik raspolaže ovlaštenjima za slučaj vanrednog stanja, a ta mu ovlaštenja dozvoljavaju upotrebu posebnih sredstava. Posljedica je ograničavanje ustavnih prava i sloboda u ponekom slučaju, što je samo privremenog karaktera i kao takvo ga treba i prihvatiti. U sličnom slučaju, pišući o starateljskoj upravi UN, Tomuschat (bez datuma) govori o „delikatnom balansu“, „jer starateljska uprava se bez izuzetka i uspostavlja zato što stanovništvo u određenoj regiji, zbog unutrašnje labilnosti ili vanjske prijetnje, nije u stanju da uzme sudbinu u vlastite ruke. […] Očito je neophodno korigovati takvu moć u demokratskom smislu odgovarajućim pravima na učestvovanje domaćeg stanovništva. Ipak, ustupci će biti potrebni pri uobičajenoj garanciji poštivanja principa pravne države, jer će se, vjerovatno iz čisto faktičkih razloga, pokazati da je izgradnja savršenog pravosudnog sistema nemoguća“. Ipak, ovakva argumentacija, nakon normalizacije stanja u zemlji, nije više ubjedljiva.³⁴⁴⁴