i. Pravna osnova: Sporazum o civilnoj implementaciji (Aneks 10. DMS)

Kada su strane ugovornice iz Aneksa 10. DMS (Republika Bosna i Hercegovina, Republika Hrvatska, Savezna Republika Jugoslavija, Federacija Bosne i Hercegovine i Republika Srpska) potpisivale Sporazum, vjerovatno nisu u potpunosti shvatile njegov skriveni potencijal. Ali, očito je da ni neki međunarodni predstavnici i učesnici u mirovnim pregovorima – možda i svi oni – u momentu potpisivanja Sporazuma nisu bili potpuno svjesni uloge Visokog predstavnika. Uloga Visokog predstavnika u Dejtonu bila je predmet žestokih diskusija između Evropljana i SAD. Evropljani su smatrali da je autoritativan Visoki predstavnik uslov za uspjeh civilne implementacije, a time su, takođe, htjeli da preveniraju svaki pokušaj da se prigovori kako je Bosna i Hercegovina vojno okupirana. SAD su više značaja pridavale vođama SFOR-a, a pribojavale su se civilnog miješanja u (njihov) vojni dio zadataka.³³³⁸

Kao i mnoge druge klauzule Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini i njegovih aneksa, i Sporazum o civilnoj implementaciji mirovnog sporazuma sadrži neke fraze koje je neophodno protumačiti, ili, bolje rečeno, koje je moguće tumačiti. Tako Aneks 10. Visokom predstavniku daje zadatak da „olakša“ (facilitate) napore ugovornih strana, te da pokrene aktivnosti (međunarodnih) organizacija koje učestvuju u civilnoj implementaciji i da njihov rad, po potrebi, usklađuje (član I2). Visoki predstavnik, postavljen na dužnost u skladu sa relevantnim rezolucijama Vijeća sigurnosti UN (as entrusted by a U.N. Security Council resolution), treba da to postigne, između ostalog, i tako što će nadgledati implementaciju mirovnog sporazuma [član II1.a) Aneksa 10. DMS], što će sa ugovornim stranama održavati „bliske kontakte“, kako bi „podstakao“³³³⁹ [član 1.b) Aneksa 10. DMS] ugovorne strane da se potpuno pridržavaju svih aspekata mirovnog sporazuma. Takođe, Visoki predstavnik treba da podstakne saradnju između njih i organizacija i agencija koje u ovom procesu učestvuju, i to na taj način što će „olakšati razrješenje bilo kakvih poteškoća koje nastanu provođenjem civilnog sporazuma, ako Visoki predstavnik prosudi da je potrebno„ [član II/1.d) Aneksa 10. DMS].³³⁴⁰ U članu IV se ugovorne strane, dalje, obavezuju na „punu saradnju“³³⁴¹ sa Visokim predstavnikom i njegovim saradnicima, kao i sa drugim međunarodnim organizacijama i ustanovama.

Ako bacimo pogled na istoriju odluka organa Visokog predstavnika, vidjećemo da njegovo djelovanje, zaista, obuhvata sve oblasti države i društva.³³⁴² U njegovim rukama su svi konci, ili se tu barem prepliću. U praksi, OHR, ipak, nije bio samo koordinator, strateg ili neko ko samo daje podsticaje već se razvio u nadzorni organ, nalogodavca i tijelo koje sankcioniše. Čak bi se moglo reći da su u organu Visokog predstavnika tri vrste vlasti ujedinjene. Za ovakva široka ovlaštenja na koja se Visoki predstavnik danas poziva citirane odredbe pružaju vrlo škrtu osnovu. Stoga se čini da Malcolm nije bio usamljen u svojoj pesimističnoj ocjeni da, osim Doma za ljudska prava i IPTF-a, Visoki predstavnik nema „stvarnih moći provedbe, osim nadležnosti da savjetuje, nadgleda i usklađuje“.³³⁴³ Istinski potencijal Aneksa 10. DMS može se uvidjeti tek iz njegovog člana V pod naslovom „Konačni organ za tumačenje“ (Final Authority to Interpret). Ugovorne strane prenose na Visokog predstavnika pravo na konačno obavezujuće tumačenje ovog sporazuma o civilnoj implementaciji mirovnog sporazuma.³³⁴⁴ Prema tome, Visoki predstavnik sâm tumači norme o svojim ovlaštenjima. Ovo ovlaštenje u praksi se razvilo u neku vrstu „nadležnosti za tumačenje nadležnosti”.³³⁴⁵ Tim je potencijal za duboki međunarodni intervencionizam već prisutan u samom tekstu Aneksa 10. DMS. Ovakav monopol za tumačenje Visoki predstavnik je ekstenzivno koristio, prisvajajući egzekutivne, legislativne i judikativne funkcije. Doduše, ovo je pravo ograničeno na Sporazum o civilnoj implementaciji mirovnog sporazuma, tj. na Aneks 10. Međutim, budući da ovaj aneks daje Visokom predstavniku ovlaštenja za posmatranje, usklađivanje i unapređenje civilne implementacije cjelokupnog mirovnog sporazuma, moć Visokog predstavnika, koja proizlazi iz prava na obavezujuće tumačenje iz Aneksa 10. DMS, u konačnici se proširila na sve civilne sporazume u drugim aneksima.³³⁴⁶ Ovakvo prenošenje obavezujućeg tumačenja na treću osobu, samo po sebi, nije ništa neuobičajeno. Upravo u ovom slučaju bilo je i razumljivo da taj zadatak ne dobije nijedna od domaćih ugovornih strana, budući da one, kako se čini, nisu bile sposobne da se o tome usaglase.

Za svoje intervencije Visoki predstavnik se obično eksplicitno poziva upravo na spomenuti član V (final authority), te na član II1.d) Aneksa 10. DMS (facilitate).³³⁴⁷ Istovremeno, on podsjeća na (strogo uzevši samo političku) podršku Vijeća za implementaciju mira.

Vijeće za implementaciju mira (Peace Implementation Council; u daljnjem tekstu i kao: PIC), koje je osnovano na Londonskoj konferenciji za implementaciju mira u decembru 1995. godine, sastoji se od predstavnika 55 država i međunarodnih organizacija, koje finansijski³³⁴⁸ i personalno (u vidu osoblja koje stavljaju na raspolaganje) podržavaju mirovni proces, te donose vodeće političke odluke.³³⁴⁹ Članovi Vijeća sastaju se svakih 6 do 12 mjeseci. U Upravnom odboru Vijeća za implementaciju mira (Peace Implementation Council Steering Board), koji je njegova egzekutivna poluga, nalaze se Njemačka, predsjedavajuća država Evropske unije, Evropska komisija, Francuska, Velika Britanija, Italija, Japan, Kanada, Organizacija islamske konferencije (koju predstavlja Turska), Rusija i SAD, čiji se aktuelni predstavnici u BiH susreću svake sedmice u Sarajevu na nivou ambasadora pod predsjedavanjem Visokog predstavnika, a na nivou političkih direktora svaka tri mjeseca.³³⁵⁰ Upravni odbor imenuje i Visokog predstavnika, čije imenovanje onda mora odobriti Vijeće sigurnosti UN. Valentin Inzko je, nakon Carla Bildta (12/95-6/97), Carlosa Westendorpa (6/97-7/99), Wolfganga Petritscha (8/99-5/02), Lorda Paddyja Ashdowna (6/02-1/06), Christiana Schwarz-Schillinga (2/06-7/07) i Miroslava Lajčáka (8/07-3/09) sedmi Visoki predstavnik u Bosni i Hercegovini.

PIC podržava ekstenzivnu interpretaciju mandata Visokog predstavnika, smatrajući da on, u smislu člana II1.d) Aneksa 10, može „olakšati“ uklanjanje teškoća u civilnoj implementaciji mirovnog sporazuma, između ostalog, i na taj način što će, ako smatra da je to potrebno, donositi obavezujuće odluke. Ove odluke, prema shvatanju PIC-a, između ostalog, za predmet mogu imati i aktivnosti u svrhu osiguranja implementacije mirovnog sporazuma, u što se ubrajaju i mjere protiv funkcionera ili državnih službenika za koje Visoki predstavnik smatra da krše obaveze iz mirovnog sporazuma ili propisa o njegovoj implementaciji.³³⁵¹ Uz odgovarajuće tumačenje pojma „olakšati“ (facilitate) iz člana član II1. d) Aneksa 10. DMS, to se može shvatiti tako široko da Visoki predstavnik, na kraju, može tumačiti – mada ne i promijeniti – i odredbe ostalih civilnih sporazuma (uključujući i Aneks 4, tj. Ustav BiH). I, zaista, o nadležnostima Visokog predstavnika unutar OHR-a, interno, kaže se sljedeće: „Mi možemo sve osim promijeniti Ustav [BiH].“ U slučaju Ustava BiH, „intervencija u vidu tumačenja“ očito konkuriše sa nadležnostima Ustavnog suda BiH prema članu VI.3. Ustava BiH.³³⁵² Intervencije Visokog predstavnika u druge anekse, prije svega u Aneks 4, tj. Ustav BiH, u praksi obično imaju formu konkretnih pravnih akata koji se odnose na ustavna prava i obaveze građana i institucija. Intervencije imaju široku lepezu djelovanja: Visoki predstavnik nameće zakone, mijenja entitetske ustave, može „zalediti“ bankovne račune stranaka, ukinuti nižestepene sudske odluke, zabraniti određenim licima imenovanje na političke funkcije, ili čak smijeniti funkcionere na najvišem političkom nivou (članove državnog predsjedništva), ili osobe na nekim drugim ključnim društvenim pozicijama. Upravo u ovom kontekstu nameće se pitanje gdje je granica intervencionističkih ovlaštenja, da li takva granica uopšte postoji i ko će u slučaju potrebe nadzirati da se ona ne prekorači.

Zapažamo da Visoki predstavnik prvobitno, prilikom obrazlaganja svojih odluka, nije navodio rezolucije Vijeća sigurnosti UN kao pravnu osnovu za svoje djelovanje. Aktuelne rezolucije nisu sasvim jednoznačne, tako da se Visoki predstavnik trudio da kao osnovu svojih ovlaštenja, prije svega, navede samo Aneks 10. DMS, dakle, sporazum ugovornih strana. Doduše, „strane traže da se postavi Visoki predstavnik koji će biti imenovan u skladu s relevantnim rezolucijama Vijeća sigurnosti Ujedinjenih nacija“³³⁵³ (član I2. Aneksa 10. DMS), te, stoga, neki zastupaju tezu da ni Visoki predstavnik, ni ostali međunarodni subjekti (IPTF, IFOR) nisu stvoreni Dejtonskim ugovorom, već kasnijim odlukama UN, tj. NATO-a, a da sporazumi iz Dejtona konstituišu samo saglasnost strana ugovornica da navedeni subjekti u BiH i u regiji dobiju pravo da preuzmu specifične mandate.³³⁵⁴ Ako bliže pogledamo rezolucije Vijeća sigurnosti koje su donesene u okviru poglavlja VII Povelje UN – S/RES/1031 od 15.12.1995. godine,³³⁵⁵ postaje jasno da je Visoki predstavnik organ ustanovljen ugovorom, da on nije podorgan Vijeća sigurnosti UN, te da njegova ovlaštenja prvobitno i ne proizlaze iz aktuelnih rezolucija Vijeća sigurnosti UN, uprkos tome što imenovanje osobe na poziciju Visokog predstavnika zavisi od odobrenja Vijeća sigurnosti UN.³³⁵⁶

U S/RES/1031 se navodi: The Security Council, […] Acting under Chapter VII of the Charter of the United Nations, [… ¶] 26. Endorses the establishment of a High Representative, following the request of the parties, who, in accordance with Annex 10 on the civilian implementation of the Peace Agreement, will monitor the implementation […], and agrees the designation of Mr. Carl Bildt as High Representative; [¶] 27. Confirms that the High Representative is the final authority in theatre regarding interpretation of Annex 10 on the civilian implementation of the Peace Agreement; […].³³⁵⁷

Kvalitativna razlika između uloge Vijeća sigurnosti u odnosu na Visokog predstavnika najjasnije se vidi ako pasuse o Visokom predstavniku uporedimo sa odgovarajućim pasusima iz iste rezolucije koji se odnose na IFOR. Tamo, naime, Vijeće sigurnosti, vrlo eksplicitno i uprkos tome što u aneksima 1A i 2. za to, takođe, već postoji ugovorna osnova, „autorizuje“ države članice da osiguraju mir u smislu navedenih aneksa.

U članu 14. i dalje Rezolucije S/RES/1031 stipuliše se: The Security Council, […] Acting under Chapter VII of the Charter of the United Nations, […

¶] 14. Authorizes the Member States acting through or in cooperation with the organization referred to in Annex 1-A of the Peace Agreement to establish a multinational implementation force (IFOR) under unified command and control in order to fulfil the role specified in Annex 1-A and Annex 2 […]; [¶] 15. Authorizes the Member States […] to take all necessary measures to effect the implementation of and to ensure compliance with Annex 1-A of the Peace Agreement […].³³⁵⁸

U narednim godinama, kada se autoritet Visokog predstavnika pojačano počinje da dovodi u pitanje, Visoki predstavnik je odlučio da svoja ovlaštenja ne bazira samo na Aneksu 10. DMS već i na rezolucijama Vijeća sigurnosti UN. On to čini tako što ukazuje da Vijeće sigurnosti u članu 4. Rezolucije 1174 (1998) od 15.6.1998. godine, u poglavlju VII Povelje, „[…] još jednom potvrđuje (reaffirms) da je Visoki predstavnik najviša instanca za tumačenje i u odnosu na Aneks 10. DMS o civilnoj implementaciji mirovnog sporazuma, te da u slučaju spora može dati svoje tumačenje i svoje preporuke i da prema vlastitoj procjeni može donositi obavezujuće odluke u pitanjima koja je obradilo Vijeće za implementaciju mira u Bonu 9. i 10. decembra 1997.“³³⁵⁹ Uostalom, Vijeće sigurnosti UN je „eksplicitno potvrdilo“ deklaraciju PIC-a iz Bona (o tumačenju nadležnosti Visokog predstavnika) u nizu rezolucija kao što su: 1247 (1999), 1423 (2002), 1491 (2003), 1551 (2004), 1575 (2004), 1639 (2005) i 1722 (2006).

Ovo stanovište OHR-a potvrdio je upravo Ustavni sud BiH, u odmakloj fazi političkih diskusija između OHR-a i Suda. U predmetu broj AP 953/05³³⁶⁰ Ustavni sud se bavi, između ostaloga, pitanjem da li ovlaštenja Visokog predstavnika, osim iz Aneksa 10. DMS, izviru i iz međunarodnog prava, da li rezolucije Vijeća sigurnosti UN o ulozi Visokog predstavnika treba vrednovati kao odluke u smislu člana 39. Povelje UN, te da li je, onda, Bosna i Hercegovina, kao zemlja članica UN, obavezna da, prema članu 25. Povelje UN, implementira ove odluke. Sud priznaje da nije potpuno jasno da li se u slučaju spornih propisa iz rezolucija Vijeća sigurnosti (o ulozi Visokog predstavnika) radi o odlukama Vijeća sigurnosti. Jer, ovi akti nisu nazvani odlukama, a član 39. formalno navodi samo dvije vrste akata Vijeća sigurnosti prema poglavlju VII: preporuke i odluke. Budući da je jasno da su rezolucije Vijeća sigurnosti više od običnih preporuka, onda one moraju biti odluke u smislu člana 25. Povelje UN. Stoga, ustvrdio je Sud, Visoki predstavnik ima ovlaštenja za donošenje obavezujućih odluka prema međunarodnom pravu, a javna vlast u Bosni i Hercegovini, i na osnovu Općeg okvirnog sporazuma za mir, kao i na osnovu rezolucija Vijeća sigurnosti, obavezna je da sarađuje sa Visokim predstavnikom.³³⁶¹

Argumentaciju Suda ne treba odbacivati. Ipak, ostaje jasna razlika u odnosu na IFOR (SFOR), koji je autorizovan. Argument da je rezolucija više od preporuke, te da, stoga, mora biti odluka koja ima normativnu snagu i koja se mora implementirati, i nije baš ubjedljiv. Zapravo bi pitanje moralo biti postavljeno obrnuto, tj. na način da li tekst rezolucije normira, tj. da li on želi postići neku pravnu posljedicu. Imajući u vidu da je za misiju IFOR-a izbor riječi drugačiji (autorizacija), može se reći da puko potvrđivanje postojanja ovlaštenja OHR-a na osnovu sporazuma između ugovornih strana nema normativnu snagu koja je neophodna da bi ovo potvrđivanje moglo biti označeno kao pravna konstitucija – makar i naknadno – za nadležnosti OHR-a. Bez sumnje, potvrđivanje (confirm) i odobravanje (endorse) mandata Visokog predstavnika njegovom djelovanju daju dodatnu političku legitimaciju. Međutim, oni ne konstituišu njegov mandat.

Opet, ako prihvatimo da je uloga Vijeća sigurnosti u odnosu na Aneks 10. čisto afirmativna – dakle, ne i konstitutivna – to bi značilo da ugovorne strane Aneksa 10. u svako doba mogu opozvati mandat Visokog predstavnika. Uzimajući u obzir sadašnje, relativno normalizovane, prilike u zemlji, sumnjamo da bi u takvom slučaju Vijeće sigurnosti – protiv volje ugovornih strana Aneksa 10. DMS – na osnovu poglavlja VII Povelje UN autorizovalo, dakle, nametnulo nastavljanje civilne komponente mirovnog sporazuma (sada) na osnovu poglavlja VII Povelje UN.

Razlika o kojoj je ovdje riječ, ipak, ne utiče ni najmanje na činjenicu da su ugovorne strane obavezne na osnovu Aneksa 10. DMS da slijede naloge Visokog predstavnika. Ukoliko one smatraju intervenciju pogrešnom, ili smatraju da više nije potrebna, prekid njegovog mandata je neophodno usaglasiti okončanjem Aneksa 10. DMS.