iv. Zakoni i druge norme

U pogledu dopustivosti apelacija podnesenih protiv zakona i drugih normi, Ustavni sud se do sada izjasnio samo indirektno ili u formi obiter dictum. Kao što je prethodno objašnjeno,³¹⁸⁵ Ustavni sud BiH odbacuje zahtjeve privatnih fizičkih i pravnih lica za apstraktnu kontrolu ustavnosti prema članu VI/3.a) Ustava BiH a da takve zahtjeve ne problematizuje u smislu člana VI/3.b) Ustava BiH. Slično tome, u takvim slučajevima Ustavni sud lapidarno zaključuje da ne postoji „presuda suda u Bosni i Hercegovini“. Međutim, Ustavni sud je u više navrata, u formi obiter dictum, naveo da bi mogao djelovati po osnovi apelacione nadležnosti u smislu člana VI/3.a) Ustava BiH tek nakon što bi sporno pitanje bilo pobijeno u jednom drugom postupku, naravno, u kojem su iscrpljeni svi pravni lijekovi.³¹⁸⁶

Ovo nas upućuje na to da se Ustavni sud nije striktno ograničio na sudske odluke kada su u pitanju predmeti spora. Citirane odluke mogle bi se i tako shvatiti da apelant, takođe, i u slučaju apelacija podnesenih protiv zakona i drugih normi prvo mora pokrenuti postupak pred redovnim sudom. Kao što je svima poznato, ne postoji sud koji bi bio nadležan da postupa povodom tužbe protiv određenog zakona. Međutim, pojedincu bi se mogla nametnuti obaveza da dođe do individualnog pravnog akta, koji bi imao kao osnovu sporni zakon i drugu normu, a koji bi, onda, mogao biti predmet sudskog postupka. U tom slučaju sud bi mogao da pokrene postupak konkretne (incidentalne) kontrole ustavnosti prema članu VI/3.c) Ustava BiH, ili da pojedinac, nakon iscrpljivanja svih pravnih lijekova, pobija konačnu odluku pred Ustavnim sudom, tvrdeći da se individualni pravni akt zasniva na protivustavnom zakonu. U okviru sudskog spora Ustavni sud bi tada ispitao spornu zakonsku odredbu po mjeri Ustava BiH. U tom slučaju član VI/3.b) Ustava BiH mogao bi se shvatiti kao poseban odraz principa iscrpljivanja pravnih lijekova i principa supsidijarnosti. Za razliku od člana VIII2.a) Aneksa 6. DMS, Ustav BiH ne propisuje obavezu iscrpljivanja pravnih lijekova. Ova obaveza nalazi se u članu 16. stav 1. Pravila USBiH a. v. Prema ovoj odredbi, između ostalog, „Ustavni sud može razmatrati apelaciju samo ako su protiv presude, odnosno odluke koja se njome pobija, iscrpljeni svi djelotvorni pravni lijekovi mogući prema zakonu“. Iza ove odredbe kriju se mišljenja da Ustavni sud ne smije potkopati nadležnost redovnih sudova u vezi sa korektivnim mogućnostima u redovnom pravnom putu. Osim toga, Ustavnom sudu treba dati mogućnost da vrednuje slučaj na osnovu provedenog postupka, utvrđenog činjeničnog stanja i pravne ocjene redovnih sudova, jer to, u svakom slučaju, garantuje pravičnu i pravnu odluku.

Ostaje da se ispita da li tumačenje odredaba člana VI/3.b) Ustava BiH, prema kojem bi se proširio krug mogućih predmeta spora tako što bi se uključili i zakoni, tj. norme, kolidira, eventualno, sa članom VI/3.a) i c) Ustava BiH. Naime, prema ovim posljednjim samo određeni organi ili dijelovi organa, tj. sudovi su ovlašteni, između ostalog, da traže od Ustavnog suda da preispituje pravne norme. A contrario, dolazimo do zaključka da pojedinci nisu „naoružani“ ovim pravom. Ovakav zaključak, međutim, nije nužan. Čak i kada bi pojedinac imao pravo da pred Ustavnim sudom, u okviru apelacione nadležnosti, pobija ustavnost zakona i drugih normi, postoji znatna razlika između ovih odredaba. Na osnovu opisanog principa supsidijarnosti, pojedinac je ovlašten da pobija ustavnost norme samo indirektno, u okviru konkretnog pravnog spora. Samo u slučaju ako bi za njega bio „pretjeran teret“ da čeka „konačnu odluku“, mogao bi se obratiti direktno Ustavnom sudu BiH, te zahtijevati da se preispita ustavnost norme. Član VI/3.a) i c) Ustava BiH jamči određenim organima, njihovim dijelovima ili sudovima privilegovan pristup Ustavnom sudu BiH, a takav pristup pojedinca podliježe, uopšteno, principu iscrpljivanja pravnih lijekova i, posebno, principu supsidijarnosti kada se radi o pravnim normama. Uzmemo li ovo obrazloženje u obzir, šire tumačenje odredaba člana VI/3.b) Ustava BiH, koje je, konačno, „prijateljski nastrojeno“ prema principu zaštite ljudskih prava, sistemski ne protivrječi drugim ustavnim odredbama o nadležnosti.

U predmetu broj U 22/02 apelantica je, na osnovu člana VI/3.c) Ustava BiH, pobijala odluku Ustavnog suda RS, kojom je njen zahtjev za ocjenu ustavnosti odredaba Statuta Grada Banje Luke bio odbijen. Očigledno je da je član VI/3.c) Ustava BiH bio pogrešan pravni put. Ipak, Ustavni sud je ispitivao zahtjev kao moguću apelaciju po osnovu člana VI/3.b) Ustava BiH. Međutim, razlog za nedopustivost apelacije po osnovu ove odredbe je bio, na izvjestan način, zbunjujući.³¹⁸⁷ Naime, Ustavni sud je obrazložio da podnositeljica zahtjeva nije ničim dokazala da je provođenje Statuta direktno uticalo na njena prava zagarantovana Ustavom BiH, a istovremeno nije imala mogućnost da uloži bilo kakav djelotvoran i adekvatan pravni lijek nadležnim organima RS. A contrario zaključivanjem to bi značilo: ukoliko bi podnositeljica zahtjeva bila direktno oštećena provođenjem Statuta, a pri tome ne bi imala mogućnost da uloži bilo kakav djelotvoran i adekvatan pravni lijek nadležnim organima RS, ustavnost Statuta mogla bi pobijati po osnovu člana VI/3.b) Ustava BiH. Međutim, Ustavni sud u daljnjem tekstu argumentuje: „Ustavni sud ne može u konkretnom slučaju odluku Ustavnog suda Republike Srpske smatrati kao adekvatan i djelotvoran pravni lijek i kao ‘presudu’ iz člana VI/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, jer bi se suprotnim tumačenjem pravila iscrpljivanja pravnih lijekova iz člana 11. stav 3. Poslovnika Ustavnog suda, a u vezi sa članom VI/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, zaobišla ograničenja u pogledu ovlaštenih pokretača postupka apstraktne kontrole ustavnosti iz člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine.“ Iz ovog slijedi da pojedinac ni u kojem slučaju nema pravo da pobija ustavnost zakona i drugih opštih pravnih akata. Ova, naizgled, protivrječnost mogla bi se razriješiti samo na osnovu razlikovanja apstraktne i konkretne kontrole ustavnosti: dok je apstraktna kontrola ustavnosti rezervisana za organe i dijelove organa pobrojane u članu VI/3.a) Ustava BiH, na osnovu člana VI/3.

b) Ustava BiH, pojedinac može pokrenuti konkretnu kontrolu ustavnosti samo ako je direktno oštećen tom pravnom normom (pravni interes), ako mu nije na raspolaganju bilo kakav djelotvoran i adekvatan pravni lijek ili – prema njemačkoj pravnoj teoriji – ako se ne očekuje da dođe do konačnog individualnog pravnog akta (jer bi to predstavljalo pretjeran teret za njega) po osnovu kojeg bi mogao indirektno pobijati i ustavnost norme koja se primijenjuje.

U svojoj kasnijoj praksi Ustavni sud je pokušao dati odgovor na pitanje pravnih mogućnosti pojedinca u konkretnom sudskom postupku, u slučaju da smatra da se uzrok povrede njegovih ustavnih ljudskih prava i sloboda nalazi direktno u protivustavnom zakonu. U predmetu broj U 19/00 Ustavni sud je utvrdio da Zakon o prekršajima RS nije u skladu sa članom 6. EKLJP, jer se ne nudi efikasan sudski postupak u smislu prava na pravično suđenje barem na jednoj instanci. Kao rezultat odluke Ustavnog suda, predmet je vraćen VSRS, koji je bio obavezan da provede pravičan postupak, direktno na osnovu standarda člana 6. EKLJP, mada za to nije bilo zakonske osnove.³¹⁸⁸ Prema tome, moglo bi se zaključiti da pojedinac ima pravo da u konkretnom sudskom postupku pokrene pitanje neustavnosti određene norme tako što će tražiti od postupajućeg suda/ organa da direktnom primjenom relevantnih odredaba Ustava BiH ispravi povredu ustavnih prava i sloboda čiji izvor nije u pogrešnoj primjeni zakona, već u samom zakonu. Navedeno obrazloženje implicira obavezu pojedinca da iscrpi djelotvoran pravni put. Ova sudska praksa je potvrđena tri godine kasnije, u predmetu broj U 106/03.³¹⁸⁹ Ipak, u tom predmetu Ustavni sud je iznio svoj daljnji zaključak. Naime, Ustavni sud je argumentovao da je Ustav BiH najviši pravni akt države,³¹⁹⁰ koji ima obaveznu snagu ne samo za kompletnu upravnu vlast, uključujući i egzekutivu, već i za sudsku i zakonodavnu vlast. Na osnovu člana VI/1. Ustava BiH, Ustavni sud mora podržati taj ustav. Kada se nadležni sudovi suoče sa problemom nekonzistentnosti primjenjujuće pravne norme sa Ustavom BiH, oni imaju obavezu da pokrenu postupke konkretne kontrole ustavnosti. Pri tome, sudovi imaju dispoziciju pri ocjeni pitanja da li se radi o protivustavnom zakonu, ali ne i slobodu odlučivanja da li će pokrenuti ili ne postupak pred Ustavnim sudom BiH u smislu člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine. Drugim riječima, „sudovi su dužni da primjenjuju Ustav Bosne i Hercegovine u svakom konkretnom slučaju, pazeći na konzistentnost općih pravnih akata sa najvišim pravnim aktom države, Ustavom Bosne i Hercegovine. Time sudovi kontrolišu zakonitost u državi, što je jedna od osnovnih funkcija i obaveza koje proizlaze iz principa pravne države, kao njegovog inherentnog elementa (član I/2. Ustava Bosne i Hercegovine)“.³¹⁹¹ Međutim, ovo dodatno obrazloženje Ustavnog suda djeluje zbunjujuće kada se ima u vidu prethodni zaključak Suda u istoj odluci. Sa tačke gledišta postupajućeg suda, tehnički nije izvodljivo, s jedne strane, odlučiti u predmetu direktno na osnovu Ustava BiH (jer sud smatra da relevantna zakonska norma nije ustavna) a, s druge strane, biti obavezan pokrenuti postupak konkretne kontrole ustavnosti iz člana VI/3.c) Ustava BiH. Naime, ove dvije mogućnosti isključuju jedna drugu, ukoliko nisu alternativna već obavezna rješenja. Upravo je ova nesaglasnost precizirana i korigovana u predmetu broj AP 1603/05, tako što se Ustavni sud odlučio da primijeni tumačenje u duhu pravnog jedinstva. Naime, Ustavni sud je jasno dao do znanja da redovni sudovi imaju obavezu da primjenjuju pozitivno zakonodavstvo. Ukoliko sumnjaju u ustavnost norme koja se primjenjuje, sudovi moraju, zbog pravne sigurnosti, „proslijediti pitanje“ Ustavnom sudu BiH u smislu člana VI/3.c) Ustava BiH.³¹⁹² Iako Ustavni sud BiH o tome ništa nije rekao, treba poći od toga da redovni sudovi, za vrijeme trajanja postupka ocjene ustavnosti određene norme prema članu VI/3.c) Ustava BiH, treba da prekinu postupak.³¹⁹³

Ovom sudskom praksom je jasno utvrđeno da pojedinac mora iscrpiti sve pravne lijekove čak i kada smatra da je pravna osnova njegovog slučaja protivustavna. U toku tog postupka, eventualno, konkretna kontrola ustavnosti prema članu VI/3.c) Ustava BiH, koja vodi ka Ustavnom sudu BiH, može biti inicirana. Međutim, ukoliko se cjelokupan pravni put pokaže kao neefikasan, pojedincu ostaje da uloži apelaciju Ustavnom sudu prema članu VI/3.b) Ustava BiH, koji će odlučivati u tom slučaju i o ustavnosti te norme. Pri tome treba naglasiti da Ustavni sud još nije jasno utvrdio na koji način će, eventualna, neustavnost biti utvrđena [u izreci ili samo putem obrazloženja, bez ili sa ex officio uključivanjem člana VI/3.c) Ustava BiH].