3. Funkcionisanje Vijeća ministara

Ustav se ne bavi posebno pitanjem donošenja odluka u Vijeću ministara. Međutim, neki tvrde da pretpostavljeni princip „pariteta naroda i pariteta entiteta“ (sic.) predstavlja suštinu organizacije države Bosne i Hercegovine²⁸⁴⁶ i zaključuju da se takav suštinski princip mora odražavati i na odluke koje, inter alia, donosi Vijeće ministara.

To je bio jedan od prevladavajućih argumenata koji je vodio organe vlasti RS pri osporavanju zakona o izmjenama i dopunama koji je Visoki predstavnik donio 19.10.2007. godine. Kako je već primijećeno, da bi se prevladala blokada u radu Vijeća ministara, ove izmjene i dopune su donesene radi pojednostavljenja pravila koja se odnose na kvorum i glasanje u Vijeću ministara.

Na taj način je naročito omogućeno da se održavaju sjednice Vijeća ministara kada je prisutno više od polovine njegovih članova. Prethodnim pravilom je bilo propisano da se Vijeće ministara može sastati samo ako je prisutna većina njegovih članova pod uslovom da su prisutna najmanje dva člana iz svakog konstitutivnog naroda. Da bi se spriječila moguća ometanja rada Vijeća ministara zbog neprisustvovanja njegovih članova, brisan je uslov prema kojem su najmanje dva člana iz svakog konstitutivnog naroda morala prisustvovati sjednici da bi ona bila održana.

U pogledu glasanja u Vijeću ministara, izmjene i dopune iz 2007. godine su napravile razliku između odluka koje donosi Vijeće ministara, kao posljednja instanca (imenovanja, podzakonski akti itd.), i odluka koje Vijeće ministara donosi o pitanjima o kojima parlament donosi konačnu odluku (predloženi zakoni), što je bilo uključeno i u Zakon iz 2002. godine. Međutim,

■ o pitanjima koja se upućuju parlamentu izmjene i dopune iz 2007. godine su promijenile sistem i predvidjele da se ova pitanja usvajaju većinom glasova onih koji su prisutni i koji su glasali, a prema Zakonu iz 2002. godine, ovakve odluke su morale biti usvojene većinom glasova svih članova Vijeća ministara. U praksi pravilo uvršteno u Zakon iz 2002. godine je predviđalo da su obuhvaćeni i ministri koji nisu prisutni i to tako kao da glasaju protiv odluke Vijeća ministara;

■ o konačnim odlukama Vijeća ministara izmjene i dopune iz 2007. godine pojašnjavaju uslov prema kojem se takve odluke usvajaju konsenzusom onih koji su prisutni i koji su glasali, a ne konsenzusom cjelokupnog Vijeća ministara. Ukoliko nije moguće postići takav konsenzus, amandmanima je predviđeno da se odluka može donijeti većinom glasova onih koji su prisutni i koji su glasali, uključujući jednog (a ne, kao ranije, dva) predstavnika svakog konstitutivnog naroda. Tako, premda je broj predstavnika konstitutivnih naroda potreban za glasanje o odluci u slučaju da nije postignut konsenzus smanjen sa dva na jednog, konstitutivni narodi imaju još uvijek mogućnost da odbace odluku o kojoj se glasa ako njihovi predstavnici učestvuju na sjednici.

Različiti organi vlasti Republike Srpske su usvojili veći broj političkih odluka dva mjeseca nakon donošenja amandmana iz 2007. godine. Ovo je kulminiralo usvajanjem Deklaracije Narodne skupštine Republike Srpske²⁸⁴⁷ kojom Narodna skupština navodi, između ostalog, da je amandmanima iz 2007. godine ukinuto donošenje odluka konsenzusom, tj. ustavni princip ustavne jednakosti iz člana IX/3. Ustava BiH, i zaključuje da je takvim amandmanima Ustav suštinski izmijenjen, jer “sadržaj nametnutog zakona potkopava interese konstitutivnih naroda”.

Kao što smo vidjeli, sam član IX/3. Ustava BiH ne uključuje nijedno pravilo o donošenju odluka. U svojoj Djelimičnoj odluci broj III u predmetu broj U 5/98 od 1.7.2000. godine Ustavni sud konstatuje:

„[…] nijedna odredba Ustava ne omogućava zaključak da se ova specijalna prava za zastupanje i učestvovanje konstitutivnih naroda u institucijama BiH mogu primijeniti takođe i na druge institucije ili procedure. Naprotiv, u onoj mjeri u kojoj bi ova specijalna kolektivna prava mogla kršiti odredbe o nediskriminaciji, […] ona su legitimizirana samo njihovim ustavnim rangom i, stoga, moraju biti usko formulisana.”²⁸⁴⁸

U okviru navedenog teško bi bilo tvrditi da član IX/3. Ustava BiH nudi garanciju za postizanje konsenzusa u postupku donošenja odluka u Vijeću ministara. Kad god je autor Aneksa IV DMS želio obezbijediti takvu garanciju, on je mehanizam za to regulisao u Ustavu BiH.²⁸⁴⁹ Premda su standardi zastupljenosti entitetâ i konstitutivnih naroda u Vijeću ministara uspostavljeni čak i Ustavom BiH, teško je prihvatiti ideju da je donošenje odluka konsenzusom ustavni princip i da bi svako odstupanje od takvog principa dovelo u pitanje interes konstitutivnih naroda. Izgleda da i Ustavni sud BiH ima isto mišljenje o ovom zaključku kada u svojoj Odluci broj U 8/04 od 25.6.2004. godine iznosi sljedeći stav:

„Budući da je efektivno učestvovanje etničkih grupa važan element demokratskih institucionalnih struktura u multinacionalnoj državi, demokratsko donošenje odluka bi bilo preobraženo u etničku dominaciju jedne ili više grupa ako bi im, npr., bila dodijeljena apsolutna i/ili neograničena moć veta, time omogućavajući brojnoj manjini predstavljenoj u vladinim institucijama da zauvijek nameće svoju volju većini.”

Takođe, vrijedi navesti da je Visoki predstavnik, radi okončanja političke krize, donio autentično tumačenje kojim je prihvaćeno da Vijeće ministara donosi odluku većinom koja mora uključivati glas najmanje jednog člana svakog od konstitutivnih naroda, „uz ulaganje najvećih napora kako bi se osiguralo da glas najmanje jednog člana iz svakog konstitutivnog naroda […] daje predsjedavajući Vijeća ministara i zamjenici predsjedavajućeg Vijeća ministara”. Drugim riječima, samo glas predsjedavajućeg i/ili, po potrebi, zamjenika predsjedavajućeg Vijeća ministara može se računati kao glas pripadnika jednog od konstitutivnih naroda. Osim što predstavlja izbor mogućeg autentičnog tumačenja s ciljem promjene značenja jasne odredbe amandmana iz 2007. godine – koji nećemo analizirati u ovom komentaru – odluka o donošenju takvog tumačenja odražava političke preokupacije i stoga se ne može smatrati da predstavlja priznanje hipotetičkog (uopštenog) prava na donošenje odluka uz postizanje konsenzusa u institucijama Bosne i Hercegovine.