E. Ovlaštenja (član IV/4)

4. Ovlaštenja

Parlamentarna skupština je nadležna za:

a) Donošenje zakona koji su potrebni za provođenje odluka Predsjedništva ili za vršenje funkcija Skupštine prema ovom ustavu.

b) Odlučivanje o izvorima i iznosu sredstava za rad institucija Bosne i Hercegovine i za međunarodne obaveze Bosne i Hercegovine.

c) Odobravanje budžeta za institucije Bosne i Hercegovine.

d) Odlučivanje o saglasnosti za ratifikaciju ugovora.

e) Ostala pitanja koja su potrebna da se provedu njene dužnosti, ili koja su joj dodijeljena zajedničkim sporazumom entitetâ.

Ovlaštenja Parlamentarne skupštine BiH su propisana u stavu 4. člana IV. Niz odluka Ustavnog suda BiH je pomogao kako bi se rasvijetlio puni obim nadležnosti državnog zakonodavca.

a) Donošenje zakona koji su potrebni za provođenje odluka Predsjedništva ili za vršenje funkcija Skupštine prema ovom ustavu

Dvije odluke Ustavnog suda BiH su potvrdile široke nadležnosti Parlamentarne skupštine BiH da nameće zakone koji su nužni da bi se provele nadležnosti državnih institucija nabrojane u članu III/1. Ustava BiH.

U slučaju „Državne granične službe“²⁷⁷⁴ od Ustavnog suda BiH se zahtijevalo da preispita ustavnost nametnutog zakona kojim je oformljena Državna granična služba. Predsjedništvo BiH je izvorno predložilo ovaj zakon. Parlamentarna skupština BiH je odbila Prijedlog zakona.²⁷⁷⁵ Međutim, djelujući umjesto Parlamentarne skupštine BiH, Visoki predstavnik je nametnuo taj isti zakon.²⁷⁷⁶ Prema tome, analiza Ustavnog sud BiH odnosila se na nadležnost Predsjedništva BiH i Parlamentarne skupštine BiH da predlože, tj. usvoje takav zakon.²⁷⁷⁷ Ustavni sud BiH je usvojio stav da Parlamentarna skupština BiH ima isključivu nadležnost da usvaja zakone koji su potrebni za provođenje odluka Predsjedništva BiH.²⁷⁷⁸ Međutim, da bi ustavnost zakona mogla biti podržana, bilo je neophodno da Ustavni sud BiH utvrdi da li Predsjedništvo BiH ima ustavnu nadležnost da usvoji odluku o uspostavljanju Državne granične službe.²⁷⁷⁹ Na osnovu člana III/1. i člana III/5.a) Ustava BiH Sud je podržao ovu nadležnost Predsjedništva BiH.²⁷⁸⁰ Sud je zaključio da Država, djelujući posredstvom Predsjedništva BiH, ima široke ustavne nadležnosti za „sve vanjske aktivnosti Bosne i Hercegovine“.²⁷⁸¹ Ove nadležnosti, dopunjene nadležnostima Države da izvršava radnje i osniva institucije koje su potrebne za očuvanje suvereniteta, teritorijalnog integriteta, političke nezavisnosti i međunarodnog subjektiviteta BiH, predstavljaju ustavnu osnovu za usvajanje Zakona o Državnoj graničnoj službi. Isključiva ustavna nadležnost Predsjedništva BiH i Parlamentarne skupštine BiH da djeluju u ovoj oblasti značila je da Državi nije potreban konsenzus entitetâ da bi se usvojio ovaj zakon.²⁷⁸²

Rješenja iz predmeta o Državnoj graničnoj službi bila su potvrđena, a kasnije i proširena odlukom Ustavnog suda BiH o ustavnosti Zakona o statistici.²⁷⁸³ Visoki predstavnik je nametnuo Zakon o statistici, mada ga je naknadno usvojila i Parlamentarna skupština BiH.²⁷⁸⁴ U zahtjevu kojim se pobijala ustavnost ovog zakona tvrdilo se da Država nema nadležnost u oblasti statistike i da, prema tome, Parlamentarna skupština BiH nema samostalnu nadležnost za usvajanje zakonodavstva u ovoj oblasti po osnovu člana IV/4.a) Ustava BiH. Ustavni sud BiH se nije složio sa ovim navodima.

Ustavni sud BiH je analizirao obaveze BiH prema Vijeću Evrope i Evropskoj uniji putem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju.²⁷⁸⁵ Usvojio je stav da se ove obaveze jasno ubrajaju u nadležnosti Države, te u posebna ovlaštenja Predsjedništva BiH u smislu vođenja vanjske politike. Oslanjajući se na ovu analizu:

„za Ustavni sud je nesporno da je Parlamentarna skupština imala ovlaštenje da donese osporeni zakon na osnovu člana IV/4.a) u vezi sa članom V/3.a) Ustava BiH, kako bi se provele odluke iz domena vanjske politike u nadležnosti Predsjedništva Bosne i Hercegovine koje se odnose na proces sticanja članstva u Vijeću Evrope i potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sa Evropskom unijom. Iako je predmetni zahtjev razmotren u kontekstu nadležnosti Parlamentarne skupštine za pitanja iz domena vanjske politike iz člana III/1.a) Ustava BiH, Ustavni sud naglašava da Parlamentarna skupština, kao institucija Bosne i Hercegovine, prema članu IV/4.a) Ustava BiH, ima nadležnost u odnosu na sva pitanja koja su propisana članom III/1. Ustava BiH […].“²⁷⁸⁶

Obrazloženje iz predmeta koji se odnosio na Zakon o statistici proširilo je, u dva relevantna pravca, nadležnost Parlamentarne skupštine BiH da donosi zakone na osnovu člana IV/4.a) Ustava BiH.

Prvo, odluka priznaje da je Parlamentarna skupština BiH ovlaštena da donosi zakone radi provođenja široko postavljenih vanjskopolitičkih ciljeva, koji su utvrđeni odlukama Predsjedništva BiH.²⁷⁸⁷ Zakon o statistici nije donesen na osnovu specifičnog prijedloga Predsjedništva BiH, kao što je to bio slučaj sa Državnom graničnom službom. Ustavna osnova za donošenje Zakona o statistici nađena je u jasnim međunarodnim obavezama koje Predsjedništvo BiH ima prema Vijeću Evrope i procesu pristupanja Evropskoj uniji.

Drugo, nadležnost Parlamentarne skupštine BiH je ukorijenjena u ustavnoj nadležnosti Predsjedništva BiH da vodi vanjsku politiku, a tumačenje odluke Ustavnog suda BiH u širem kontekstu bi težilo davanju podrške nadležnosti Parlamentarne skupštine BiH da usvaja sve one zakone koji bi značajno unaprijedili „funkcionisanje svih oblasti koje su u nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine, uključujući i carinsku politiku, monetarnu politiku, politiku i regulisanje pitanja imigracije, izbjeglica i azila, uspostavljanje i funkcionisanje zajedničkih i međunarodnih komunikacijskih sredstava.“²⁷⁸⁸ Jasno je da u predmetu koji se odnosio na Zakon o statistici entiteti imaju nadležnost u oblasti statistike. Međutim, Ustavni sud BiH je smatrao da je ovo zakonodavstvo nužno kako bi se ispunile međunarodnopravne obaveze, te kako bi se „značajno unaprijedilo“ provođenje ključnih nadležnosti Države.

Na osnovu prethodno navedena oba razloga Parlamentarna skupština BiH je imala ustavno ovlaštenje da zakonodavno djeluje prije entitetâ. Predmeti „Državna granična služba“ i „Zakon o statistici“ su predvidjeli ustavnu osnovu za širenje državnih ovlaštenja na dodatne oblasti, koje bi se, u suprotnom, mogle tretirati kao entitetske nadležnosti, a što bi omogućilo BiH da ispuni različite međunarodne obaveze prema Evropskoj uniji, Vijeću Evrope, NATO-u, OSCE-u i drugim.

b) Donošenje zakona koji su potrebni za provođenje odluka Predsjedništva ili za vršenje funkcija Skupštine prema ovom ustavu

c) Odobravanje budžeta za institucije Bosne i Hercegovine

Ustavni sud BiH je analizirao odredbe člana IV/4.b) i c) Ustava BiH u okviru ispitivanja ustavnosti Zakona o platama i drugim naknadama u sudskim i tužilačkim ustanovama na nivou Bosne i Hercegovine.²⁷⁸⁹ Predmet je potvrdio da je Parlamentarna skupština BiH zakonodavno tijelo BiH koje, na osnovu nadležnosti koje ima u članu IV/4. Ustava BiH, određuje zakonodavni okvir djelovanja svih drugih državnih institucija. Parlamentarna skupština BiH ima nadležnost da odredi budžet svih državnih institucija.²⁷⁹⁰ Međutim, u ovom predmetu Ustavni sud BiH je zaključio da, uprkos nadležnosti da potvrđuje budžet i prihode svih institucija, Parlamentarna skupština BiH nema nadležnost da utvrđuje plate sudijama Ustavnog suda BiH, jer bi takva nadležnost Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine ugrozila nezavisnost ustavnog sudstva.

d) Odlučivanje o saglasnosti za ratifikaciju ugovora

Nadležnost Parlamentarne skupštine BiH da daje saglasnost za ratifikaciju ugovora potvrđena je odlukom Ustavnog suda BiH i ona se nije ozbiljno dovodila u pitanje.²⁷⁹¹ Međutim, postojao je spor između Predsjedništva BiH i članova Parlamentarne skupštine BiH o pitanju da li je nužna parlamentarna saglasnost za slanje jedinica u sastavu Armije BiH u mirovne operacije. Pitanje se postavilo 2004. godine u vezi sa odlaskom vojnih jedinica u Irak. Predsjedništvo BiH je sklopilo sporazum sa Sjedinjenim Američkim Državama o slanju vojnih jedinica u sastavu Armije BiH kako bi se priključile multinacionalnim snagama u Iraku. Članovi Parlamentarne skupštine BiH su tvrdili da imaju ustavno pravo da ratifikuju sporazum. Spor je riješen kada je Parlamentarna skupština BiH usvojila Zakon o učešću pripadnika Oružanih snaga Bosne i Hercegovine, policijskih službenika, državnih službenika i ostalih zaposlenika u operacijama podrške miru i drugim aktivnostima u inostranstvu,²⁷⁹² koji eksplicitno zahtijeva saglasnost parlamenta za bilo kakvo učešće vojnih jedinica van države.

e) Ostala pitanja koja su potrebna da se provedu dužnosti Države, ili pitanja koja su joj dodijeljena zajedničkim sporazumom entitetâ

Ustavni sud BiH je potvrdio da član IV/4.e) Ustava BiH može obuhvatiti širu lepezu nadležnosti od onih koje su pojedinačno nabrojane u članu III/1. Ustava BiH.²⁷⁹³ Odredbe člana IV/4.e) Ustava BiH, zajedno sa specifičnim nadležnostima da se reguliše pitanje izdavanja pasoša po osnovu člana I/7.e) Ustava BiH, predstavljale su ustavnu osnovu za Ustavni sud BiH da podrži Odluku o izmjenama i dopunama Zakona o putnim ispravama Bosne i Hercegovine. Ovom odlukom je osigurana veća kontrola Države kada je u pitanju izgled i izdavanje pasoša putem nadležnih organa entitetâ.

* Izraženi stavovi i mišljenja su lični stavovi i mišljenja autora i ne odražavaju mišljenja i stavove Ureda Visokog predstavnika ili Specijalnog predstavnika Evropske unije.