1. Pogled unazad: provođenje prvih izbora OSCE-a na osnovu Sporazuma o izborima (Aneks 3. DMS)

Sporazum o izborima u Aneksu 3. DMS,²⁶⁹⁸ tj. posebna regulativa koja se nalazi u njemu, predstavlja centralni element za uspostavljanje mira u Bosni i Hercegovini. Naime, ovim sporazumom ugovorne strane su se obavezale da će naložiti jednom vanjskom i iskusnom činitelju da provede i nadgleda izbore. Time se svim građanima efikasno jamči pravo da učestvuju u političkom životu i preuzmu sudbinu države u svoje ruke, znači, jamči im se ljudsko pravo koje je posljednjih decenija ukorijenjeno u mnogim međunarodnim konvencijama.²⁶⁹⁹ Aneksom 3. DMS strane su se obavezale (RBiH, FBiH i RS) da će stvoriti okvirne uslove za održavanje slobodnih i tajnih izbora. U centralnom dijelu Aneksa 3. DMS navode se određeni izborni principi. Štaviše, u Prilogu uz Aneks 3. DMS inkorporisani su čl. 7. i 8. tzv. Kopenhaškog dokumenta (dokument usvojen na drugom sastanku Konferencije o ljudskoj dimenziji Konferencije o sigurnosti i saradnji u Evropi, 1990), koji nameću detaljna pravila ponašanja pri pripremi i provođenju izbora, kao i pri implementaciji izbornih rezultata. Značajan doprinos nalazimo u članu IV Aneksa 3. DMS. On omogućava da izbjeglice i interno raseljena lica, na osnovu Popisa stanovništva iz 1991. godine, glasaju u svojim prijeratnim mjestima prebivališta. Na taj način su se neutralisale posljedice etničkog čišćenja barem u političkom smislu, kada se to nije moglo, ili kada nije bilo volje, učiniti i u fizičkom smislu, na osnovu brzog povratka izbjeglica u njihova prijeratna prebivališta.²⁷⁰⁰

OSCE je bio zadužen da provede izbore na svim nivoima. U ovu svrhu OSCE je uspostavio Privremenu izbornu komisiju (Provisional Election Commission). Ona se sastojala od šefa Misije OSCE-a, Visokog predstavnika ili osobe koju on odredi, predstavnika strana potpisnicâ, te osoba koje predloži šef Misije OSCE-a u dogovoru sa stranama (član III3. Aneksa 3. DMS). Usvajanjem Izbornih pravila i propisa (Electoral Rules and Regulations) Privremena izborna komisija je stvorila pravni okvir²⁷⁰¹ za održavanje izbora. Očito je da se upotrebom izraza „izborna pravila i propisi”, za razliku od „izbornog zakona”, htjela naglasiti razlika između Aneksa 3. i Aneksa 4. DMS. Međutim, izborna pravila zaista djeluju kao izborni zakon. Strane su se obavezale da će se u potpunosti pridržavati izbornih pravila i propisa, „nezavisno od bilo kakvih internih zakona i propisa“²⁷⁰² (član III1. Aneksa 3. DMS). U toku pregovora u Dejtonu razgovaralo se i o tome da OSCE treba nadgledati izbore koje će provoditi domaći organi, a ne i o tome da će ih sâm provoditi. Takođe, današnji Aneks 3. DMS predstavljao je Aneks 3. uz Ustav BiH.²⁷⁰³ To može objasniti i činjenicu da je na citiranim mjestima korišten izraz „zakoni”, a ne „pravo”. Naime, „pravo” bi se odnosilo na cjelokupnu domaću regulativu države, uključujući i Ustav BiH. Ova razlika imaće određenu ulogu pri raspravljanju o pitanju da li se organi iz Aneksa 3. mogu staviti pod jurisdikciju Ustavnog suda BiH.²⁷⁰⁴

Prelazni karakter mandata OSCE-a naglašen je na više mjesta. Jednog dana strane potpisnice ovog sporazuma treba da zamijene Privremenu izbornu komisiju stalnom izbornom komisijom (član V). Prema članu IV/2.a) Ustava BiH, članovi Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH treba da se biraju na osnovu jednog izbornog zakona kojeg će usvojiti Parlamentarna skupština BiH. Ipak, prvi izbori su se održali na osnovu odredaba Aneksa 3. DMS. Slično važi i za član V/1.a) Ustava BiH u vezi sa biranjem tročlanog Predsjedništva. S obzirom na to da je Država propustila da usvoji izborni zakon, mandat OSCE-a je više puta produžavan. Pravna osnova za produžavanje ovog mandata, ipak, teško se može naći. Pri tome vremensko ograničenje mandata OSCE-a je bilo značajno pri ocjenjivanju da li je Ustavni sud BiH nadležan da preispituje akte organa Aneksa 3. DMS. U vezi sa problemom pravne osnove za produženje mandata OSCE-a, ni izjave, tj. akti usvojeni na različitim konferencijama Vijeća za implementaciju mira nisu bili dovoljni.²⁷⁰⁵ Ipak, ono što jeste bilo od velikog značaja jesu izjave strana potpisnica Aneksa 3. DMS. Mandat OSCE-a je bio vremenski ograničen samo u izvornom tekstu Sporazuma. Tumačeći samo taj pravni akt, OSCE nije imao pravnu osnovu da produži svoj mandat. Međutim, ima dosta razloga da se zaključi da OSCE svoj mandat nije produžio bez pravne osnove.

Tek sredinom 2001. godine domaći zakonodavac je, pod velikim pritiskom međunarodne zajednice, uspio da usvoji Izborni zakon Bosne i Hercegovine²⁷⁰⁶ i time ispuni jednu od osnovnih pretpostavki za pristup BiH Vijeću Evrope. Usvajanje Izbornog zakona Bosne i Hercegovine nije bilo sporno samo zbog činjenice da je Venecijanska komisija Vijeća Evrope,²⁷⁰⁷ u svom mišljenju koje je prethodilo usvajanju Zakona, a koje se zasnivalo na čl. IV i V Ustava BiH, smatrala da odredbe Zakona o izboru članova Predsjedništva BiH i predstavnika Doma naroda Parlamentarne skupštine BiH prima facie krši međunarodno pravo.²⁷⁰⁸ Stupanjem na snagu Izbornog zakona Bosne i Hercegovine nadležnosti za provođenje izbora su prenesene sa OSCE-a na domaće organe, a Aneks 3. DMS je time zaključen, tj. iscrpljen. Izborni zakon predviđa, osim postojanja Centralne izborne komisije i Izbornog vijeća za prigovore i žalbe, takođe, sporazum da produže mandat Privremene izborne komisije do kraja 1997. godine“ (Constitutional and Legal Matters and Elections“, Article 12: „The Council welcomes the OSCE’s decision to extend the mandate of the OSCE Mission to Bosnia and Herzegovina until 31 December 1997. The Council welcomes also the agreement of the authorities in Bosnia and Herzegovina to OSCE supervision of the preparation and conduct of the municipal elections to be held in 1997, and their agreement to extend the mandate of the Provisional Election Commission until the end of 1997; prevod sa engleskog N. A.), Zaključci sa sastanka Vijeća u Beču od 10.12.1997. godine, „Sažetak zaključaka”, stav 14: „[…] poziva OSCE da produži mandate […]”; tačka VI.3: „[…] očekuje da vlasti u Bosni pozovu OSCE da nadgleda izbore […]. Prema tome, Vijeće zahtijeva od OSCE-a da produži mandat Misiji OSCE-a u Bosni i Hercegovini“; tačka VI.4: „[…] Dok zakon ne bude usvojen i ne stupi na snagu, te Stalna izborna komisija ne bude osnovana i potpuno funkcionalna, izbori će se provoditi pod supervizijom i ovlaštenjima Privremene izborne komisije i njenih Pravila i propisa“ (Summary of Conclusions“, § 14: „[…] invited OSCE to extend the mandate […]”; Punkt VI.3: „[…] expects the authorities in Bosnia to invite the OSCE to supervise elections […]. It therefore requests the OSCE to extend the mandate of its Mission in Bosnien und Herzegowina accordingly.”; Punkt VI.4: „[…] Until the Law is adopted and in force and the Permanent Election Commission is established and fully functional, elections will be conducted under the supervision and authority of the Provisional Election Commission and its Rules and Regulations; prevod sa engleskog N. A.) i Zaključci sa sastanka Vijeća u Bruxelessu od 23. do 24.5.2000. godine, Poglavlje III, stav 8: „Vijeće izražava svoje nezadovoljstvo propustom vlasti Bosne i Hercegovine da usvoji izborni zakon. Zbog ovog propusta, ove izbore će provesti i nadgledati OSCE“ ([…] The Council notes its dissatisfaction with the failure of the BiH authorities to adopt an Election Law. Owing to this failure, these elections will be conducted and supervised by the OSCE; prevod sa engleskog N. A.), svi zaključci su dostupni u OHR, 2000. sudsku zaštitu pred Apelacionim vijećem Suda Bosne i Hercegovine (Poglavlje 6. Izbornog zakona Bosne i Hercegovine).

Pod aigisom (patronatom) OSCE-a²⁷⁰⁹ održani su opšti izbori 1996, 1998, 2000.²⁷¹⁰ i 2002. godine, vanredni izbori za Narodnu skupštinu RS 1997, kao i opštinski izbori 1997. i 2000. godine.²⁷¹¹ Već u prvim godinama pri tehničkom provođenju izbora pojavili su se teški problemi, kao što su manjkavi podaci iz matične knjige rođenih. Mnogobrojni glasovi iz inostranstva i veliki broj stranaka, tj. kandidata, nisu priznati, odnosno nije im dopušteno da učestvuju na izborima.²⁷¹² Izbori koji su održani 1996. godine obilježeni su mnogobrojnim neregularnostima i incidentima, tako da je i sâm šef Misije OSCE-a u BiH istakao da su izbori bili „samo djelimično demokratski“, sa „samo djelimično demokratskim rezultatom“, ali ne i „slobodni i pravični“. Neki posmatrači su izrazili sumnje u to da su izbori ostvarili cilj kojem su težili, a to je demokratizacija.²⁷¹³ Čak i kada je poboljšana tehnika provođenja izbora, razočarenje međunarodne zajednice rezultatima izbora nije se moglo sakriti. Prema mišljenju mnogih posmatrača, prvi izbori nakon rata, u septembru 1996. godine, prebrzo su održani. Takođe, prema mišljenju nekih posmatrača, očekivanja da će izbori djelovati stabilizujuće, čak i kada se govori o izborima iz 2000. godine, bila su nerealna.²⁷¹⁴ I prije početka rata bili su održani izbori koji su sukobljenim stranama dali „demokratski nalog” da provode svoju nacionalističku politiku. „Stari kadar” je zadržao centralnu poziciju. Tu poziciju su djelimično kontrolisali ratni zločinci koji su bili traženi,²⁷¹⁵ a mediji su bili čvrsto u rukama nacionalno opredijeljenih političkih stranaka.²⁷¹⁶

Odluka o tome da li postoje nužni okvirni uslovi za izbore, na osnovu člana I Aneksa 3. DMS, bila je u diskreciji OSCE-a. Članom II4. Aneksa 3. DMS OSCE-u je dat rok od šest mjeseci nakon stupanja na snagu Sporazuma da organizuje izbore. Da bi se izbjegla mogućnost da značajan dio stanovništva bojkotuje izbore, tj. da se ne bi ugrozio generalno labilan mir u državi, OSCE je popustio pod pritiskom zapadnih vlada, te priznao mnoge stranke koje nisu bile lojalne, prema Ustavu BiH,²⁷¹⁷ te prešao preko povreda ljudskih prava i sloboda koje nisi bile bezazlene, a koje su bile značajne za provođenje pravičnih i slobodnih izbora.²⁷¹⁸ Praksa je pokazala da su ljudi nakon rata bili toliko traumatizovani da su na prvim izborima dali najveći značaj svojoj ličnoj sigurnosti, odnosno kolektivnoj sigurnosti vlastitog naroda. Odmah nakon završetka rata birači su, kao garanciju za sigurnost, poklonili povjerenje nacionalno orijentisanim strankama (što je paradoksalno), koje su ih prethodno vodile u rat. Bilo je očigledno da privredne teme, čak pet godina nakon rata, nisu imale značajniju ulogu.²⁷¹⁹ Debata o reformi izbornog sistema nije izostala. Tako je, naprimjer, predloženo da se politički život, doduše ne u potpunosti, oslobodi etnicizma, te da se on podjelom stranaka u tri etnički definisane grupe djelimično deradikalizuje tako što će svaki glasač, osim za stranku iz „svoje“ etničke grupe, morati dati jedan glas za neku stranku iz druge etničke grupe.²⁷²⁰

Neodlučnost OSCE-a pri pokušaju da „otupi oštre etničke ivice” izbornog sistema vodila je stvaranju najveće ustavne krize nakon rata u BiH. Naime, hrvatska politička elita u FBiH odlučila je da uspostavi paralelne hrvatske institucije, jer je smatrala da su izmjenama i dopunama Izbornog zakona Bosne i Hercegovine hrvatski interesi u znatnoj mjeri ugroženi.²⁷²¹

Neželjeni razultat prvih izbora bila je, prema nekim mišljenjima, „legitimacija de facto monopola nasilja“ etnokratskih stranaka, kao i konsolidacija provedenog etničkog čišćenja putem izbora.²⁷²² Da bi se takav slijed događaja spriječio ili ublažio na narednim izborima, međunarodna zajednica je zabranila rad nekih stranaka i/ili kandidata, prisilila stranke da objave svoj program, da otkriju svoje finansijske izvore, te, djelimično, podržala tzv. stranke umjerene struje.²⁷²³ Izborni rezultati potvrdili su minimalan uspjeh procesa oslobađanja političkog života u BiH od etnifikacije, što se pokušalo nadoknaditi velikim novčanim sredstvima koje je međunarodna zajednica izdvojila kako bi podržala ili potpomogla stranke sa višenacionalnim programima, odgovarajuće koalicije ili vlade.²⁷²⁴ Tako, naprimjer, Srpska demokratska stranka (SDS)²⁷²⁵ – koju je osnovao Radovan Karadžić – uprkos činjenici što je imala relativno veći broj mandata, nakon izbora 2000. godine mogla je oformiti vladu u RS samo tako što je garantovala OHR-u da će u to tijelo postaviti nestranačke ljude. Slično tome, tek sedam godina nakon rata Alijansa za promjene, koja se sastojala od socijaldemokrata i nenacionalističkih satelitskih stranaka, mogla je postati pozicija na državnom i nivou FBiH, i to uz enormne diplomatske napore međunarodne zajednice. Na taj način su blokovske stranke, osim Srpske demokratske stranke, Stranka demokratske akcije (SDA) i Hrvatska demokratska zajednica (HDZ) prvi put postale opozicija.²⁷²⁶ Prvi put nakon 1996. godine glasovi HDZ, SDA i SDS su djelomično dati Socijaldemokratskoj stranci (SDP) i Partiji demokratskog progresa (u daljnjem tekstu i kao: PDP) pod vodstvom Mladena Ivanića (u RS). Međutim, „nacionalni trio” zadržao je značajan uticaj. Nakon izbora održanih 2000. godine, predstavnici SDS su ušli u Narodnu skupštinu RS sa 36,1% glasova kao najjača stranka. SDS, koja je gotovo bila zabranjena zbog svoje podrške ratnim zločincima, posebno, Radovanu Karadžiću, očigledno je profitirala od zabrane desno orijentisane Srpske radikalne stranke (u daljnjem tekstu i kao: SRS), čiji su se glasači opredijelili za SDS.²⁷²⁷ Tri nacionalne blokovske partije – sa tačke gledišta međunarodne zajednice – nakon debakla na izborima 2002. godine, a na koje je izašao najmanji broj glasača (55,5%) do tada, ponovo su došle na vlast na svim nivoima. Tako je međunarodna zajednica na neki način bila prisiljena da upravo s tim strankama pregovara o neizbježnom programu reformi.²⁷²⁸ Izborna kampanja u 2006. godini bila je obilježena izrazitom nacionalnom retorikom i radikalnim stavovima u vezi sa statusom kako BiH, tako i RS.²⁷²⁹ S druge strane, predstavnici međunarodne zajednice snažno su apelovali na građane da što masovnije učestvuju u demokratskim izborima.²⁷³⁰ Sami izbori protekli su na demokratski način, bez incidenata i prvi put bez asistencije međunarodne zajednice.²⁷³¹ Međutim, odziv građana na izbore od 55,31%, koji je bio sličan odzivu na prethodne izbore, pokazao je veliku letargiju i, u izvjesnom smislu, nemoć biračkog tijela. To se posebno odnosi na FBiH u kojoj se odazvalo samo 50,59% glasača.²⁷³² Dobre rezultate na izborima, prije svega, postigao je Savez nezavisnih socijaldemokrata (u daljnjem tekst i kao: SNSD), pod vodstvom Milorada Dodika, koji je sa 43,31% dobivenih glasova osvojio većinu mandata (41 od 82) u Narodnoj skupštini RS. U FBiH SDA je ostala najjača (25,54%), Ipak, u poređenju sa prethodnim izborima ona je izgubila određeni broj glasova u odnosu na Stranku za Bosnu i Hercegovinu (SBiH) (22,16%), pod vodstvom Harisa Silajdžića, ali i borbu za bošnjačkog člana Predsjedništva BiH, što se pripisivalo umjerenoj politici predsjednika SDA Sulejmana Tihića. I SDP je pretrpjela određeni gubitak. Tako je za Predstavnički dom Parlamenta FBiH osvojila samo 15,17% glasova. Ovi rezultati odrazili su se na sličan način i na rezultate na državnom nivou. Nakon izbora međunarodnoj zajednici nije preostalo ništa drugo nego da apeluje na novoizabrane funkcionere da preuzmu odgovornost za sudbinu BiH.²⁷³³ Nažalost, izvještaj Evropske komisije o napretku Bosne i Hercegovine u 2009. godini,²⁷³⁴ kao posljednjoj godini vladavine izabranih političkih stranaka, s obzirom na to da se novi opšti izbori održavaju 2010. godine, pokazao je da je država napravila samo „mali progres“.