C. Međunarodnopravne obaveze impliciraju ovlaštenja!

Na osnovu člana II/1. Ustava BiH, Bosna i Hercegovina i oba entiteta osiguraće najviši nivo međunarodno priznatih ljudskih prava i osnovnih sloboda. Sva lica na teritoriji Bosne i Hercegovine uživaju ljudska prava i slobode iz člana II/2. (član II/3. Ustava BiH). Uživanje prava i sloboda predviđenih u članu II ili u međunarodnim sporazumima navedenim u Aneksu I uz Ustav BiH osigurano je svim licima u Bosni i Hercegovini bez diskriminacije (član II/4. Ustava BiH). Na osnovu člana II/6. Ustava BiH, Bosna i Hercegovina i svi sudovi, ustanove, organi vlasti, te organi kojima posredno rukovode entiteti, ili koji djeluju unutar entiteta moraju da primjenjuju ljudska prava i osnovne slobode iz člana II/2. Ustava BiH. Iz ove međunarodnopravne odgovornosti države Ustavni sud BiH je u nizu svojih odluka utvrdio odgovarajuća pravila o nadležnostima.²⁵⁹² Da bi adekvatno odgovorila na obaveze prema svim građanima na cijeloj državnoj teritoriji, Država mora imati odgovarajuća ovlaštenja, ukoliko sama aktivnost entitetâ nije dovoljna.

Takođe, Ustav BiH uspostavlja osnovne ustavne principe i ciljeve za funkcionisanje Bosne i Hercegovine, kao i katalog ljudskih prava i osnovnih sloboda koje treba shvatiti kao ustavne vodilje ili ograničenja za izvršavanje nadležnosti kako Bosne i Hercegovine, tako i entitetâ.²⁵⁹³ Iz naloga da se zaštiti privatno vlasništvo i unaprijedi tržišna privreda (alineja 4. Preambule Ustava BiH), kao i naloga da se zaštite četiri ekonomske slobode kretanja (član I/4. Ustava BiH) i pravo na imovinu [član II/3.k) Ustava BiH] u vezi sa obavezom iz člana II/6. Ustava BiH, prema kojem entiteti moraju „primjenjivati ljudska prava i osnovne slobode na koje je ukazano u stavu 2“, proizlazi obaveza svih organa Bosne i Hercegovine da jamče pravo na imovinu. Ono nije samo pravo kojeg se sva vlast u BiH mora pridržavati, već predstavlja ujedno i pozitivnu obavezu države da obezbijedi uslove neophodne za uživanje ovog prava.²⁵⁹⁴ Budući da član II/3. Ustava BiH propisuje da „sva lica na teritoriji Bosne i Hercegovine uživaju ljudska prava i slobode […]” nabrojane u tom stavu, on daje opštu nadležnost institucijama Bosne i Hercegovine da regulišu sva pitanja pobrojana u katalogu ljudskih prava, koja se ne mogu prepustiti isključivo entitetima, jer zaštita mora biti garantovana „svim licima na teritoriji BiH”.²⁵⁹⁵

U odnosu na ovaj problem (ustavna obaveza države da jamči ustavna prava i slobode), Dom za ljudska prava ne slijedi jedinstven stav. Tako, naprimjer, Dom negira bilo kakvu odgovornost Bosne i Hercegovine za povrede ljudskih prava i sloboda u vezi sa nestankom bosanskog vojnog komandanta iz enklave Žepa, jer se to pripisuje isključivo vojnim jedinicama bosanskih Srba.²⁵⁹⁶ U odnosu na eventualnu povredu prava supruge na zabranu nehumanog postupanja iz člana 3. EKLJP zbog neizvjesne sudbine njenog supruga, a uzimajući u obzir pristup Ustavnog suda BiH, moglo bi se govoriti o odgovornosti Bosne i Hercegovine prema članu II/1. Ustava BiH u vezi sa članom 3. EKLJP. U drugom slučaju Dom je ustanovio da je odgovorna država, doduše, zbog propuštanja da izvrši svoje pozitivne obaveze zaštite.²⁵⁹⁷

Ustavni sud BiH obrazlaže nadležnost Bosne i Hercegovine da osnuje jedan sud na državnom nivou, koji nije bio predviđen Ustavom BiH, time da je takav sud na državnom nivou neophodan da bi se jamčila prava pojedinca na pravičan postupak, na djelotvoran pravni lijek, kao i princip pravne države. U glavnom dijelu odluke se navodi: „Može se očekivati da će uspostavljanje Suda Bosne i Hercegovine biti važan elemenat da se osigura da institucije Bosne i Hercegovine djeluju saglasno sa vladavinom prava i da zadovoljavaju uslove Evropske konvencije u pogledu pravičnih suđenja pred sudovima i djelotvornih pravnih lijekova.“²⁵⁹⁸ Dok Sud Bosne i Hercegovine ne počne funkcionisati, u pravnom sistemu Bosne i Hercegovine ne postoji mogućnost da se ospore odluke institucija Bosne i Hercegovine pred organom koji ispunjava preduslove nezavisnog i nepristrasnog tribunala.²⁵⁹⁹ U tim okolnostima Bosna i Hercegovina, funkcionišući kao demokratska država, ovlaštena je da u područjima iz svoje nadležnosti, osim onih izričito predviđenih Ustavom, uspostavi i druge mehanizme i dodatne institucije koje su joj potrebne da bi se izvršile njene nadležnosti, uključujući i uspostavljanje suda za jačanje pravne zaštite njenih građana i osiguranje poštivanja principâ EKLJP.²⁶⁰⁰

Nasuprot tome, u predmetu Softić, u kojem se radilo o otkazivanju radnog odnosa u jednom državnom ministarstvu, Dom je zastupao stav da sve do osnivanja jednog (ustvari, nadležnog) suda na državnom nivou entitetski sudovi, u konkretnom slučaju sudovi Federacije Bosne i Hercegovine, moraju se smatrati nadležnim. Ovi sudovi nude dovoljno garancija za djelotvornu sudsku zaštitu.²⁶⁰¹ Takođe, u predmetu Zornić Dom je analizirao pitanje da li Bosna i Hercegovina može biti odgovorna za povrede koje su učinili entiteti. Dom je odbio ovakvu mogućnost, uzimajući u obzir član I Aneksa 6. DMS i podjelu nadležnosti prema Ustavu BiH.²⁶⁰²

Slično kao u predmetu broj U 26/01, u predmetu broj U 18/00 Ustavni sud BiH izvodi nadležnost države da reguliše materijalnopravno područje koje nije izričito navedeno u članu III/1. Ustava BiH iz ustavnopravne obaveze države da jamči ustavna prava i slobode iz člana II Ustava BiH.

U predmetu broj U 18/00 apelant je 1979. godine pretrpio štetu na jednoj (u to vrijeme republičkoj) cesti, tako što je kamen sa litice udario u autobus i nanio mu takve tjelesne povrede da je postao radno nesposobno lice. Od tada, u različitim vremenskim intervalima, nadležni sudovi su mu dodjeljivali naknadu štete iz Fonda PIORBiH. Godine 1998. godine apelant je ponovo podnio tužbu za naknadu štete (zbog pogoršanja zdravstvenog stanja). Ovog puta tužba je odbačena zbog nedostatka pasivne legitimacije. Federacija Bosne i Hercegovine i Republika Srpska nisu smatrale da su odgovorne za isplatu štete. Zbog novog ustavnopravnog uređenja, izvorno odgovorno lice za naknadu štete na republičkom nivou je „nestalo“.

Polazeći od člana III/1.i) Ustava BiH (nadležnost za međuentitetski saobraćaj) u vezi sa pravom na pristup sudu i djelotvornu pravnu zaštitu, Ustavni sud BiH je utvrdio da je Bosna i Hercegovina odgovorna da naknadi štetu apelantu. Republika Srpska nije odgovorna, jer ona – za razliku od Federacije Bosne i Hercegovine – nije usvojila pravnu regulativu u vezi sa pravnim sljednikom.²⁶⁰³ Federacija Bosne i Hercegovine je, doduše, preuzela putem DMS znatno više nadležnosti od RBiH. Ministarstvo za saobraćaj i komunikacije je preuzelo nadležnosti i sredstva koja su pripadala nekadašnjim republičkim organima i tijelima, a time je preuzelo i odgovornost za obaveze RBiH koje su nastale.²⁶⁰⁴ Ipak, takav prenos nije značajan, jer je, s jedne strane, suprotan članu I Ustava BiH, prema kojem RBiH međunarodnopravno i dalje postoji a, s druge strane,²⁶⁰⁵ članu III/1.i) Ustava BiH, koji regulisanje međuentitetskog transporta dodjeljuje Državi kao njenu isključivu nadležnost.²⁶⁰⁶ Ustavni sud BiH je dalje obrazložio da Država ne može izbjeći obavezu da oformi tijela koja su u njenoj isključivoj nadležnosti u skladu sa Ustavom BiH. Međutim, važi i suprotno postavljena teza: entiteti ne mogu preuzeti isključive nadležnosti Države koje su, kao takve, predviđene Ustavom BiH.²⁶⁰⁷ Uostalom, odgovornost, tj. pasivna legitimacija Države se može obrazložiti time da je jedino Država svojim zakonodavnim aktima mogla riješiti ovu povredu prava na pristup sudu i djelotvornu sudsku zaštitu. Nedostaci u organizaciji pravosudnog sistema entitetâ, odnosno Države, ne smiju utjecati na poštivanje individualnih prava i sloboda predviđenih Ustavom; na pojedinca se ne može staviti pretjeran teret u otkrivanju koji je najdjelotvorniji put kojim bi ostvario svoja prava.²⁶⁰⁸

Kompleksna podjela nadležnosti između Države i entitetâ²⁶⁰⁹ često otežava da se odredi odgovorni pravni subjekt (pasivna legitimacija). Analizirajući praksu Ustavnog suda BiH ili Doma, tj. Komisije za ljudska prava pri Ustavnom sudu BiH, može se uočiti da je to veoma težak problem. Tako, naprimjer, na osnovu veoma kompleksne analize, ove institucije su zaključile da je u slučaju isplate „stare devizne štednje“ Država bila odgovorna za zaštitu privatne imovine građana,²⁶¹⁰ a u slučaju „ratne štete“ bili su odgovorni entiteti.²⁶¹¹

Šta se može zaključiti iz svih navedenih predmeta? Ukoliko se radi o nekom materijalnopravnom ustavnom području koje se, po prirodi, ubraja u zaštitu ljudskih prava i sloboda, a ono je prema Ustavu BiH izvorno nadležnost entiteta, onda Državi pripada supsidijarna nadležnost regulisanja. Uslov za „aktiviranje“ ove supsidijarne nadležnosti (znači, momenat kada Država sebi daje pravo da interveniše) jeste da entiteti ne izvrše obavezu zaštite ljudskih prava i sloboda na „najvišem nivou“, na šta ih obavezuje Ustav BiH.²⁶¹² U takvoj situaciji vrsta i obim aktivnosti na državnom nivou zavise od posebnosti svakog pojedinog slučaja, a Država ima diskreciono pravo odlučivanja. Tako se od isključivih nadležnosti entitetâ stvaraju konkurentne nadležnosti Države i entiteta, koje se najčešće definišu tzv. okvirnim zakonima (o tome u daljnjem tekstu). Ukoliko Država ne bi imala ovu supsidijarnu nadležnost regulisanja, ili ukoliko je ne bi koristila, ona bi kršila svoju pozitivnu ustavnu obavezu zaštite ljudskih prava i sloboda. U materijalnopravnim ustavnim područjima, koja se ubrajaju u isključivu nadležnost Države, sama Država, znači, bez entitetâ, isključivo je odgovorna za zaštitu ljudskih prava i sloboda („najviši nivo“).²⁶¹³ Propust da se ostvari zaštita na „najvišem nivou“ ne smije se kompenzirati bilo kakvom intervencijom entitetâ, bez obzira na to koliko je ona faktički bila svrsishodna.