3. Sporazum o izbjeglicama i raseljenim licima (Aneks 7. DMS)

Posljedica ratnog sukoba u Bosni i Hercegovini, koji je trajao skoro četiri godine, bilo je najveće protjerivanje stanovništva u Evropi nakon 2. svjetskog rata. Prema izvještajima UNHCR-a i OSCE-a, na području Bosne i Hercegovine domove je moralo da napusti više od 2,2 miliona ljudi. Od toga 1,3 miliona su našla utočište van Bosne i Hercegovine, u drugim državama,²⁴⁴⁵ a ostatak je utočište našao u Bosni i Hercegovini,²⁴⁴⁶ ali u nekom drugom mjestu u kojem su se osjećali sigurni.²⁴⁴⁷ U inostranstvu su izbjeglicama dobrodošli temporalni (privremeni) mehanizmi za prihvatanje izbjeglica, kako bi se izbjegli strogi postupci za dobivanje azila.²⁴⁴⁸

Protjerivanje stanovništva vodilo je ka njegovom potpunom pomjeranju unutar države i žalosnom zaključku da su nacionalističke ratne vođe uspjele da ostvare privremenu pobjedu provodeći politiku etničkog čišćenja. Kada je u pitanju etnička struktura stanovništva, prije rata Bosna i Hercegovina je ličila na „leopardovu kožu“. Nakon rata na velikom dijelu državne teritorije nastala su veoma homogena etnička područja. Krajem decembra 2008. godine od 2,2 miliona izbjeglica i raseljenih lica 1.026.692 lica su se uspjela vratiti.²⁴⁴⁹

Aneks 7. DMS u vezi sa članom II/5. Ustava BiH inkorporiše u sebe jedan od vodećih elemenata mirovnog sporazuma, tj. nameće obavezu Sporazumu da anulira etničko čišćenje i ponovo uspostavi idealni status quo ante multietničke podjele stanovništva u Bosni i Hercegovini. S tim ciljem Aneks 7. DMS jamči svim izbjeglicama i raseljenim licima pravo na povratak u njihove prijeratne domove, kao i restituciju imovinskih odnosa, koji nisu uspostavljeni slobodnom voljom, te odštetu u slučaju da to nije moguće.²⁴⁵⁰

Pretpostavke za naknadu štete nisu u potpunosti ni do danas utvrđene. Prema sudskoj praksi Komisije za ljudska prava pri Ustavnom sudu BiH, lice koje smatra da ima pravo na naknadu štete nosi teret dokazivanja da je vojska ili neka državna institucija oštetila ili uništila njegovu imovinu.²⁴⁵¹ Prema tome, zahtjev za naknadu štete ne može egzistirati samostalno, bez krivice državnih organa.²⁴⁵² Prema tumačenju Doma za ljudska prava, zahtjev za naknadu štete, prema Aneksu 7. DMS, nije objektivne prirode, znači, nije nezavisan u odnosu na krivicu. Umjesto toga, on uopšteno, a ne u pojedinačnim slučajevima, obavezuje javnu vlast da obezbijedi sredstva u tu svrhu. Pojedinačni slučajevi naknade štete ostaju, prema tome, mogući na osnovu građanskog prava. Takve zahtjeve reguliše, naprimjer, Zakon o privatizaciji državnih stanova u Republici Srpskoj,²⁴⁵³ čiji član 54. obavezuje opštine da svakom povratniku čija je imovina za vrijeme rata uništena stavi na raspolaganje zamjenski stan.²⁴⁵⁴

Istovremeno, Bosna i Hercegovina, Federacija Bosne i Hercegovine i Republika Srpska su se obavezale da će jamčiti pravo na povratak izbjeglicama i raseljenim licima i restituciju njihovih imovinskih odnosa tako što će obezbijediti pravne i faktičke uslove za siguran povratak (član I2 – 4. i član II Aneksa 7. DMS specifikuju ove obaveze na veoma konkretan način). Aneks 7. DMS na ovaj način sadrži veoma preciznu regulativu, kao što je to bio slučaj i sa prijašnjim mirovnim sporazumima.²⁴⁵⁵ Odredbe o povratku iz Aneksa 7. DMS su podržane klauzulom u Aneksu 3. DMS, koja propisuje da se očekuje da osobe koje više ne žive u opštini u kojoj su živjele 1991. godine glasaju lično ili u odsutnosti u toj opštini.²⁴⁵⁶

U organizaciji povratka značajnu ulogu imaju visoki komesar UN za izbjeglice²⁴⁵⁷ i UNHCR, Međunarodni komitet Crvenog krsta i UN razvojni program (u daljnjem tekstu i kao: UNDP).²⁴⁵⁸ Povratnicima koji se terete da su počinili određeno krivično djelo, osim za ozbiljna kršenja međunarodnog humanitarnog prava koja su definisana u Statutu Međunarodnog suda za ratne zločine počinjene na prostoru bivše Jugoslavije nakon 1.1.1991. godine ili za krivično djelo koje nije povezano s ratnim sukobom, garantuje se amnestija.²⁴⁵⁹ Član V Aneksa 7. DMS obavezuje strane potpisnice da pribave informacije, putem sistema traženja međunarodne organizacije Crvenog krsta, o svim nestalim licima (persons unaccounted for), kao i da u potpunosti sarađuju sa Crvenim krstom u nastojanju da se odrede identitet, okolnosti i sudbina nestalih lica.

Povratak izbjeglica i raseljenih lica predstavlja odgovornost sa dvostrukim izazovom. S jedne strane, mora se jamčiti da povratnik neće postati ponovo žrtva ukoliko se vrati u prijeratno mjesto boravka u kojem je, što je čest slučaj, nakon rata sasvim promijenjena struktura stanovništva, koje nerijetko nije prijateljski raspoloženo prema povratnicima drugih nacionalnosti. S druge strane, povratak ljudi, koji predstavlja osnovni stub podrške dugotrajnom miru u regiji, ne smije se pretvoriti u suprotnost i ugroziti mirovni proces, tako što bi se ratoborne grupe ljudi, koje su nakon rata i dalje postojale i bile spremne na mobilizaciju, pri ponovnom susretu sa napadačima, odnosno žrtvama, ponovo sukobile.²⁴⁶⁰ Zbog toga su neki posmatrači smatrali da su cilj i proces povratka sami po sebi ugroženi.²⁴⁶¹

Da bi se ljudi vratili u svoje prijeratne domove, oni nisu morali samo prevladati traumatična iskustva iz rata. U velikoj mjeri povratak je zavisio i od toga da li će se vlasniku ili nosiocu stanarskog prava, tj. članu njegovog domaćinstva, vratiti posjed na prijeratnoj imovini u privatnom ili društvenom vlasništvu. U prvim godinama nakon rata ovaj uslov je bio teško ostvariv zbog niza relevantnih faktora. Osim toga što je na snazi bila regulativa koja nije olakšavala repatrijaciju imovinskih odnosa, brzom povratu imovine stajali su na putu mnogi praktični problemi.

Na svim stranama desila su se protjerivanja ili „dobrovoljni“ manji ili veći egzodusi zbog kojih su se na hiljade raseljenih uselile u nekretnine, kuće i stanove, drugih protjeranih lica. Prema tome, mnogobrojni su slučajevi u kojima su se protjerani htjeli vratiti u svoje prijeratne domove, koje su zaposjela raseljena lica (većinom) druge etničke grupe, koja, opet, nisu mogla ili nisu htjela da se isele.²⁴⁶² S obzirom na to da „zamjena“ domova nije u usto vrijeme u cijeloj Bosni i Hercegovini organizovana, niti su nadležni organi zamjenu simultano provodili, ironijom sudbine, na ulici ili u prihvatnim centrima našli su se prije oni koji su dobrovoljno napustili tuđe domove, ili oni koje su nadležni organi „revnosnije“ deložirali. Restitucija imovinskih odnosa povukla je za sobom teške probleme u izvršnopravnoj praksi, koja je povjerena, prije svega, entitetima. Dodatni problem napravili su mnogobrojni domaći ili međunarodni propisi, koji su bili i veoma komplikovani. Za vrijeme rata u BiH više od 50% stambenog prostora u FBiH i otprilike trećina stambenog prostora u RS bilo je uništeno.²⁴⁶³ Od 1.207.693 stambene jedinice u BiH u ratu je oštećeno oko 452.000 jedinica, od čega je oko 80% potpuno ili teško oštećeno.²⁴⁶⁴ Razaranje objekata u privatnom ili društvenom, tj. državnom vlasništvu nastavljeno je i nakon rata. Radi ostvarivanja privatnih ili „javnih“ interesa (uglavnom, radi izgradnje novih objekata), opštine su oduzimale imovinu izbjeglica i raseljenih lica, ne uvažavajući pri tome pozitivnopravne propise, i dodjeljivale je trećim licima. Ovo se uglavnom dešavalo uz iznošenje prigovora da objekti, zbog veličine oštećenja, nisu useljivi, pa, prema tome, postoji objektivna opasnost za zajednicu ukoliko se potpuno ne sruše. Tako „očišćeni“ prostori bi, onda, bili dodjeljivani trećim licima. Povratnicima koji su bili voljni da se vrate i obnove ili poprave svoje domove nadležni organi bi eksproprisali imovinu i na indirektan način onemogućavali ih da ostvare pravo na povratak.²⁴⁶⁵

Osim nedostatka stambenog prostora, protivljenje „nove populacije“ ili nadležnih institucija u mjestu tzv. manjinskog povratka ugrožavalo je proces povratka. Interesantno je da su se političke elite protivile povratku pripadnika drugih etničkih grupa u područje u kojem su imale vlast i koje su kontrolisale, ali, isto tako, protivile su se ostajanju ili povratku pripadnika vlastite etničke grupe u područja u kojim bi bili faktička manjina. Politika etničkog čišćenja je na taj način nastavljena i konsolidovana. Protivljenje se nekada manifestovalo i na nasilan način, naprimjer, spaljivanjem kuća koje su tek renovirane da bi se onemogućio povratak tzv. manjinskih povratnika, ili javnim revoltom i marševima, „spontanim“ okupljanjima ili demonstracijama protiv povratnika, diskriminacijom u provođenju politike zapošljavanja, sprečavanjem slobode kretanja, nedostatkom infrastrukture za poštanski, telekomunikacioni ili lični saobraćaj između entitetâ, prijetnjama krivičnim gonjenjem, nacionalističkim medijskim izvještavanjima i odbijanjem policijskih snaga da pruže nužnu pomoć i asistenciju pri deložaciji pripadnika druge etničke grupe itd.²⁴⁶⁶ Takođe, protivljenje da se izvrši odluka Doma za ljudska prava o povratu u posjed stana sve do 2000. godine, uglavnom u Republici Srpskoj, bilo je veoma česta pojava. Nažalost, često su deložirane osobe – a što su nadležne institucije nerijetko trpjele – vodile politiku „spaljene zemlje“, što znači da su prije napuštanja i predaje povratniku imovinu u potpunosti uništavale ili pljačkale.²⁴⁶⁷

Da bi se omogućila restitucija imovinskih odnosa bez obzira na volju strana potpisnica Aneksa 7. DMS, upotrijebljeni su način i instrument koji su već bili poznati u drugim aneksima DMS. Kao što je to bio slučaj sa Privremenom izbornom komisijom iz Aneksa 3. DMS, Ustavnim sudom BiH iz Aneksa 4. DMS, Domom za ljudska prava i Ombudsmanom iz Aneksa 6. DMS, uspostavljen je organ u čijem su sastavu bili međunarodni eksperti: Komisija za raseljena lica i izbjeglice²⁴⁶⁸ koju su činila tri međunarodna i 6 domaćih članova. U vrijeme osnivanja ova komisija se nazvala Komisija za imovinske zahtjeve raseljenih lica i izbjeglica (Commission for Real Property Claims – CRPC), znači, dobila je naziv koji je veoma tačno objašnjavao njen zadatak.²⁴⁶⁹ Prema članu XVI Aneksa 7. DMS, nakon jednog produženja mandata Komisije, odgovornost za finansiranje i rad ove komisije prenesena je iz nadležnosti strana potpisnica na institucije BiH.

Proces povratka, nakon velikih početnih teškoća, profunkcionisao je tek 1999. godine, i to zahvaljujući posebnim ovlaštenjima Visokog predstavnika i pojačanom angažmanu relevantnih međunarodnih organizacija u okviru tzv. Plana za implementaciju imovinskih propisa (PLIP). Od tog momenta proces je tekao progresivno pozitivno. U svemu tome značajnu ulogu imala je činjenica da je stvoren pravni okvir za povrat u posjed napuštene imovine, kuća i stanova, ili da je data mogućnost dobivanja odštete u visini kakve-takve tržišne vrijednost imovine, što je omogućavalo ostvarivanje egzistencije na drugom mjestu. Dok je zaključno sa julom 2000. godine od 135.875 zahtjeva za povrat u posjed napuštene imovine realizovano tek 15%, u junu 2004. godine broj realizovanih zahtjeva se povećao na čak 92,6%. Naravno, u to vrijeme statistike u vezi sa povratom ukazivale su na ogromne razlike među entitetima.²⁴⁷⁰ Dalje, povratnici su sve više dobivali – barem na formalan način – podršku vjerskih lidera druge etničke grupe.²⁴⁷¹ U 2007. godini povrat u posjed je iznosio gotovo 100%. Naime, od 211.784 zahtjeva za povrat u posjed 197.678 je realizovano.

Ipak, procenat imovinskopravne restitucije predstavlja samo jednu stranu procesa povratka. On nije i garant održivog povratka izbjeglica i raseljenih lica. Tako, na kraju septembra 2007. godine, uprkos veoma dobrim statistikama, mnoge izbjeglice ili raseljena lica koja su ostvarila povrat prijeratne imovine nisu se vratila u svoje prijeratne domove. Od 2,2 miliona oštećenih lica 446.215 izbjeglica i 577.750 raseljenih lica su se stvarno vratili. Uprkos povratu u posjed imovine, mnogi ljudi su ponovo napustili svoje prijeratne domove, ili se faktički nisu nikada ni vraćali. Zbog teške privredne, političke ili socijalne situacije, to im se nije moglo ni staviti na teret. Uglavnom stariji ljudi i stanovnici poljoprivrednih područja bili su voljni ostati u svojim prijeratnim mjestima. Osim toga, tendencija je bila da ljudi biraju mjesto življenja u kojem neće biti faktička etnička manjina, u čemu se mogu prepoznati skrivena negativna iskustva iz prethodnog konflikta. Konsekventno, mnoge žrtve protjerivanja i etničkog čišćenja su nakon povrata imovine u posjed tu imovinu prodavale i naseljavale se u područja u kojima su činile etničku većinu.²⁴⁷²