a. Uvodne napomene: Povrat u prijašnje radnopravne odnose

Za održiv povratak mogućnost da se ponovo obezbijede sredstva za život u mjestima povratka je gotovo isto tako važna kao i sâm povrat imovine u posjed. Pretpostavljalo se da će povratnik bez problema ponovo ostvariti radni odnos u kojem je bio prije nego što je izbjegao, u svakom slučaju ako poslodavac još uvijek postoji. Međutim, godinama nakon Dejtona stupanje u prijašnje radne odnose pokazalo se kao bezizgledno već zbog činjenica da je većina preduzeća prekinula svoju proizvodnju, ili je radila sa veoma malim kapacitetima, tako da je preduzećima trebao samo mali dio radne snage. Štaviše, radna mjesta koja su bila na raspolaganju bila su nepristupačna povratnicima, pogotovo ako se radilo o tzv. manjinskim povratnicima. Oni su se, naime, morali suočiti sa jednostavnim problemom: za vrijeme rata njihova radna mjesta uglavnom su zauzeli pripadnici one etničke skupine koja je ostala u tom području, ili se naselila za vrijeme rata. Ova praksa zapošljavanja ili popunjavanja upražnjenih radnih mjesta bila je opravdana za vrijeme rata zbog sigurnosnih i ekonomskih razloga.

Dalje, da bi se riješio problem viška radne snage u preduzećima koja su loše poslovala ili problem „izbjeglih“ zaposlenika, usvojena je određena pravna regulativa na osnovu koje su mnogi zaposlenici stavljeni na tzv. liste čekanja posla. Zaposlenici koji su bili na toj listi za čekanje posla imali su, eventualno, neku vrstu naknade određeno vrijeme. U drugim slučajevima takvi zaposlenici su dobivali otkaz radnog odnosa.²⁰⁹⁰ Nespremnost javnih preduzeća i javnih službi da brišu zaposlenike sa lista za čekanje posla predstavljalo je povredu relevantnih radnopravnih propisa. Štaviše, takva postupanja su bila diskriminišuća ukoliko su ta radna mjesta stavljena na raspolaganje pripadnicima „većinske“ etničke skupine na određenoj teritoriji. Nakon što je Aneks 6. DMS stupio na snagu, u slučajevima u kojima su zaposlenici ostali na listama za čekanje posla, ili u kojima su zaposlenici dobivali otkaz radnog odnosa, Dom za ljudska prava imao je mogućnost da, na osnovu člana 6. stav 1. i člana 7. st. (a)(i) i (ii) Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, utvrdi povredu prava na zabranu različitog tretiranja u uživanju prava iz radnog odnosa, kao i povredu prava na pravično suđenje, ili prava na odlučivanje u razumnom roku iz člana 6. EKLJP.²⁰⁹¹ To se dešavalo ne tako rijetko, jer su upravni organi ili sudovi veoma često na diskriminišući ili pristrasan način nerazumno dugo otezali postupke vraćanja zaposlenika u prijašnji radni odnos.²⁰⁹² Ovakvim ili sličnim diskriminatorskim ili nezakonitim uskraćivanjem prava na rad bile su oštećene i osobe koje su, kao pripadnici manjinskih zajednica, ostale na određenoj teritoriji, a tek naknadno izbjegle, ili se preselile na područja u kojima su bili pripadnici većinske etničke zajednice, te tamo tražile zaposlenje. Slično tome, povratnicima u određena područja koja su, u međuvremenu, naseljena pripadnicima druge etničke zajednice često je uskraćivano pravo na povrat na radno mjesto sa izgovorom da su „bili na strani agresora“.²⁰⁹³

U cjelokupnoj situaciji ironija je bila u tome da su upravo poslodavci, koji su za vrijeme rata beskrupulozno uručivali otkaze i brinuli se da svako rješenje o otkazu bude dostavljeno na bilo koji način zaposlenicima, izbjegli odgovornost nakon Dejtona, jer Dom za ljudska prava nije bio nadležan ratione temporis za događaje koji su se desili prije 14.12.1995. godine. Samim time, za razliku od predmeta koji su se ticali lista za čekanje posla (kontinuirana povreda), ili predmeta koji su se odnosili na otkaze radnog odnosa nakon 14.12.1995. godine (sa retroaktivnim djelovanjem ili bez njega), u predmetima koji su se ticali otkaza do 14.12.1995. godine Ustavni sud BiH i Dom za ljudska prava su se proglašavali nenadležnim ratione temporis. Slučajeve nezakonitih otkaza radnog odnosa entiteti su pokušali legalizovati posebnim pravnim odredbama u novim zakonima o radu. U Republici Srpskoj zaposlenici koji su se nalazili na listi za čekanje posla upućivani su na komisiju koja je oformljena radi isplate otpremnine, čija je visina zavisila od više faktora, između ostalog, od dužine radnog staža. Pri tome, bilo je nejasno da li je nova regulativa isključivala mogućnost da se podnese zahtjev za ponovno uspostavljanje radnog odnosa. Uzimajući u obzir da je to bio klasičan slučaj u praksi, ustavnost isplata otpremnina je postala upitna ukoliko se ona posmatra u kontekstu povratka izbjeglica i raseljenih lica. U svojoj vrlo kontroverznoj odluci Ustavni sud BiH je iznio stav da ova sporna regulativa ne pokreće pitanje ustavnosti uzimajući u obzir prioritetne privredne ciljeve. Međutim, odluka je ostala nedorečena u vezi sa pitanjem da li oštećeno lice, umjesto dobivanja otpremnine od navedene komisije, može tražiti da mu se ponovno uspostavi radni odnos podnošenjem tužbe nadležnom sudu.²⁰⁹⁴

U izdvojenom mišljenju sudija Marko je jasno kritikovao većinsku odluku. Prema njegovom mišljenju, iako pristup zakonodavca, sa čisto ekonomske tačke gledišta, može biti praktične razumne prirode, njegove posljedice su veoma problematične: nesporno diskriminišuća otpuštanja u prošlosti, koja su činila dio organizovane kampanje etničkog čišćenja, na ovaj način se podržavaju i na neki način legalizuju, čineći time novu diskriminaciju. On, dalje, navodi da to možda i nije cilj zakonodavstva, ali je, svakako, posljedica takve odredbe. Isplata otpremnina, s druge strane, presijeca put prema sudu, te je neproporcionalno sredstvo i ne vodi dovoljno računa o centralnom cilju povratka izbjeglica i raseljenih lica.

U FBiH se, takođe, zakonodavac potrudio da stvori zaokruženo i za ukupnu privredu održivo rješenje teškog nasljeđa „poluzaposlenih“ sa lista na čekanju, koji su u procesu privatizacije za preduzeća predstavljali nepodnošljivi teret neizvjesnosti. Prema zakonima FBiH, zaposlenici koji su bili na listama za čekanje posla i svi oni koji su se nalazili u faktički istoj situaciji, nakon proteka roka od 6 mjeseci, formalno bi postajali lica bez zaposlenja, te bi imali pravo da zahtijevaju isplatu otpremnine. Posebna entitetska i kantonalne komisije bile su zadužene za utvrđivanje i isplatu otpremnina. Da bi sačuvao veliki broj preduzeća od bankrota, zakonodavac je veoma brzo redukovao iznos otpremnine. Ustavni sud BiH je smatrao da je ova vrsta korekcije u skladu sa Ustavom BiH s obzirom na to da je bila opravdana značajnim opšteprivrednim javnim interesom.²⁰⁹⁵ Ipak, slično kao i u RS, između ovih posebnih komisija, formiranih prema novim odredbama Zakona o radu, i redovnih sudova postojala je velika zbrka. Najveće žrtve ovakve situacije su bili upravo oni koji su dobili otkaz radnog odnosa, te lica koja su bila na listama za čekanje posla. Komisije su takve osobe godinama upućivale na sudove i obrnuto, da bi, u konačnici, dobile presude koje nisu imale pravni značaj.²⁰⁹⁶ Pravna nesigurnost u vezi sa mogućnosti da se pobija pred redovnim sudovima zakonitost okončanja radnopravnog odnosa – a ne samo odluke komisija u vezi sa visinom ili osnovanošću otpremnine – prema sudskoj praksi Komisije za ljudska prava pri Ustavnom sudu BiH, bila je suprotna pravu na pristup sudu iz člana 6. EKLJP.²⁰⁹⁷ Međutim, treba naglasiti da se Dom, i prije donošenja ove odluke Komisije za ljudska prava, nedvosmisleno izjasnio protiv kompletnog sistema „liste za čekanje posla“ u FBiH, smatrajući da je protivan EKLJP (mada je u predmetu broj CH/98/1714-D&M usvojio pravne lijekove isključivo u odnosu na konkretnu apelantovu situaciju). Ovakav zaključak nije usmjeren protiv same ideje, tj. instituta otpremnine, već protiv praktične nemogućnosti da se dobije sudska presuda koja bi utvrdila da li je stavljanje na listu za čekanje posla per se nezakonito, a koja bi, u pozitivnom ishodu, uticala i na ponovno uspostavljanje radnopravnog odnosa.

Ipak, slučajevi koji se tiču radnopravnog statusa prijašnjih zaposlenika ili službenika nekadašnjih institucija RBiH, a koji su nastavili raditi i u periodu između stupanja na snagu Dejtonskog sporazuma i uspostavljanja novih institucija Bosne i Hercegovine, nemaju direktnu vezi sa procesom povratka izbjeglica i raseljenih osoba. Zbog redukovanja nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine, broj javnih službenika morao je da bude znatno smanjen. Međutim, u novim institucijama taj proces se odvijao toliko netransparentno i arbitrarno da je Dom za ljudska prava utvrđivao povrede ljudskih prava oštećenih osoba. U predmetu Kajtaz et al., naprimjer, apelanti su godinama radili u institucijama dejtonske BiH koje su nastale od institucija RBiH, te su za taj posao dobivali normalnu naknadu. U toku 1998. godine iza leđa pojedinih službenika provodio se proces selekcije, čiji su rezultat apelanti slučajno saznali. Formalnu odluku o svom statusu apelanti nikada nisu dobili.²⁰⁹⁸ Zbog toga, ali i nejasnoća oko nadležnosti entitetskih sudova da sude o zakonitosti upravnih akata državnih institucija, te zbog nepostojanja sudova na državnom nivou koji funkcionišu, apelanti su se našli u „sivoj zoni“ prava u kojoj su ih „izdali“ kako njihovi poslodavci, tako i sudovi. Dom za ljudska prava je utvrdio, prije svega, povredu prava na pristup sudu.²⁰⁹⁹ U vezi sa etničkom pripadnošću kao kriterijem izbora, Dom za ljudska prava je prihvatio ili priznao da Bosna i Hercegovina (kao tužena strana) ima pravo da izvjestan period teži uspostavljanju etničke izbalansiranosti službenika u svojim organima, jer je to legitiman cilj uzimajući u obzir cjelokupnu političku situaciju u državi.²¹⁰⁰ Međutim, zbog niza razloga, Dom za ljudska prava je utvrdio da je postojala arbitrarnost pri praktičnoj primjeni ovog kriterija. Upravo imajući u vidu osobe koje se, zbog svog miješanog etničkog porijekla, nisu htjele ili nisu mogle izjasniti o svojoj nacionalnoj pripadnosti, Dom je utvrdio da postoji diskriminacija u vezi sa pravom na pristup javnim službama, u smislu člana 25. (c) Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima.²¹⁰¹