(e) Institucionalna garancija i teorija “suštine” prava na imovinu (Wesensgehalt)

Ustavni sud BiH je u predmetu broj U 5/98-II razmatrao institucionalnu garanciju prava na imovinu. U tom postupku je, između ostalog, bio osporen niz odredaba Ustava RS. U ovoj odluci Ustavni sud definiše mjerila za zakonodavstvo entitetâ koja se tiču imovinskih prava, prije svega, prava vlasništva, a koja proizlaze iz Ustava BiH.²⁰¹⁴ U Preambuli Ustava BiH je regulisano da treba ostvariti „opšte blagostanje i ekonomski razvoj kroz zaštitu privatnog vlasništva i unapređenje tržišne privrede“. Osim toga, pravo vlasništva se garantuje i u članu II Ustava BiH. Pravo vlasništva nije samo individualno pravo koje zahtijeva sudsku zaštitu od neopravdanog miješanja, već je i jedna vrsta institucionalnog garanta (institutional safeguard) za funkcionisanje tržišne privrede. Iz ovog proizlazi pozitivna ustavnopravna obaveza Bosne i Hercegovine, kao i entitetâ da stvore neophodan zakonski okvir kada je u pitanju pravo vlasništva. Iz prava vlasništva – onako kako je ono spomenuto u Preambuli i članu I/4. Ustava BiH (4 osnovne ekonomske slobode tzv. zajedničkog tržišta) – implicitno proizlaze ograničenja zakonodavca, kakva su, uostalom, definisana eksplicitno i u članu 1. DP broj 1 uz EKLJP (tačka 15). Ako ESLJP u svojoj sudskoj praksi, u slučaju potrebe da se država miješa u imovinska prava, vaga opšti interes zajednice, s jedne, i obaveza da se pojedinac pravno zaštiti, s druge strane, to govori o mogućnosti da se vaga uopšteno, te time pretpostavlja da postoje dobra u privatnom vlasništvu. Ako bi zahvatima zakonodavca privatno vlasništvo bilo gotovo potpuno redukovano – naprimjer, nacionalizacijom cijelih industrijskih grana – onda bi pravo vlasništva bilo značajno ograničeno, posebno ako se privatno vlasništvo – kao što je to slučaj u Ustavu BiH – eksplicitno navodi kao pretpostavka za funkcionisanje tržišne privrede. Supremacija Ustava BiH nad ustavima entitetâ bila bi samo prazno slovo na papiru ako bi se dopustilo ukidanje privatnog vlasništva. Ova ideja, ustvrdio je Sud, može se naći i u jurisprudenciji ustavnih sudova Centralne Evrope. Prema ovoj sudskoj praksi, osnovni sadržaj ljudskih prava i sloboda, njihovo jezgro ili suština, ne smije biti dotaknut ni pod kakvim uslovima. Ovdje se povlači apsolutna granica za ograničavanje prava zagarantovanih ustavom od legislative.

Uzimajući u obzir ovaj standard, zahtjev iz predmeta broj U 5/98 za proglašavanje nekih odredaba entitetskih ustava neustavnim bio je uspješan. Pobijane odredbe su bile suprotne temeljnim odredbama Ustava BiH o značaju samog privatnog vlasništva, kao i u vezi sa postulatom tržišne privrede. Ipak, Ustavni sud BiH je smatrao ustavnim član 58. stav 1. Ustava RS, jer je ovu odredbu bilo moguće tumačiti tako da ne bude suprotna Ustavu BiH. Ta odredba kaže:

„Vlasnička prava i obaveze nad sredstvima u društvenom vlasništvu i uslovi pod kojima se ta sredstva prenose u druge oblike vlasništva uređuju se zakonom.“

Član 58. stav 1. Ustava RS može se održati ukoliko se primijene standard i obaveza koji proizlaze iz Ustava BiH. Naime, osporena odredba se može tumačiti kao obično zakonsko ovlaštenje, ili kao ustavna obaveza zakonodavstva RS da prenese svu društvenu imovinu u druge oblike imovine, posebno u privatnu imovinu.²⁰¹⁵ Nasuprot tome, tumačiti ovaj propis kao da kategorija društvenog vlasništva treba da bude održana je neustavno. To je, svakako, zaostatak iz komunističkog samoupravljanja, što, opet, nije kompatibilno sa unapređenjem tržišne privrede koju zahtijeva Ustav BiH. To, dakle, tvrdi se dalje, i teoretski i praktično ozbiljno ugrožava neophodan proces privatizacije u Bosni i Hercegovini.²⁰¹⁶

Nasuprot tome, Ustavni sud BiH je djelimično ukinuo član 59. Ustava RS, koji glasi:

„Prirodna bogatstva, gradsko građevinsko zemljište, nekretnine i stvari od naročitog privrednog, kulturnog i istorijskog značaja, za koje je zakonom određeno da su od opšteg interesa, u državnom su vlasništvu.

Pojedina dobra od opšteg interesa mogu biti i u privatnom vlasništvu pod uslovima utvrđenim zakonom.

Na dobrima od opšteg interesa i na gradskom građevinskom zemljištu može se, pod uslovima utvrđenim zakonom, steći pravo korištenja.

Upotreba i iskorištavanje stvari od posebnog kulturnog, naučnog, umjetničkog ili istorijskog značaja, ili od značaja za zaštitu prirode ili čovjekove okoline, mogu se na osnovu zakona ograničiti, uz punu naknadu vlasniku.

Zakonom se uređuju zaštita, korištenje, unapređivanje i upravljanje dobrima od opšteg interesa, kao i plaćanje naknade za korištenje dobara od opšteg interesa i gradskog građevinskog zemljišta.“

U pogledu osporene odredbe člana 59. Ustava RS, Ustavni sud je iznio sljedeće: Stav 1. navedenog člana propisuje da su prirodna bogatstva, gradsko građevinsko zemljište, nekretnine i određene stvari od opšteg interesa državna imovina. S obzirom na to da stav 2. tog člana, kao izuzetak, dozvoljava sticanje vlasništva (privatna imovina) na pojedinim dobrima od opšteg interesa, kao što se može vidjeti iz formulacije „mogu biti i u privatnom vlasništvu”, cijeli odnos privatne i drugih vidova imovine, kao pravilo i izuzetak od tog pravila, zakonskim ograničenjem je preokrenut. Isto vrijedi i za stav 3. tog člana u pogledu korištenja dobara od opšteg interesa, kao i gradskog građevinskog zemljišta. Sistem prva tri stava osporenog člana, stoga, uspostavlja jasnu ustavnu obavezu prema kojoj prirodna bogatstva, gradsko građevinsko zemljište, nekretnine i neka druga dobra od opšteg interesa moraju biti državno vlasništvo. Međutim, takvo pravilo ide mnogo dalje od granica koje su nametnute prethodno navedenim standardima Ustava BiH. Proglašavanje prirodnih bogatstava, gradskog građevinskog zemljišta, nekretnina i dobara od opšteg interesa državnom imovinom ex constitutione sasvim sigurno narušava samu „prirodu” privatne imovine kao pojedinačnog prava i kao institucionalnog garanta.²⁰¹⁷

Nasuprot tome, Ustavni sud BiH je zaključio da je član 59. stav 4. Ustava RS u skladu sa Ustavom.²⁰¹⁸ U ovom članu, budući da su navedena dobra od posebnog kulturnog interesa i sl., istaknuti su legitimni ciljevi, a ovlaštenje za ograničenje vlasništva ne isključuje potpuno i generalno privatno vlasništvo. Osim toga, predviđena je i puna odšteta za vlasnika. Ni propisi iz stava 5. ne krše Ustav BiH, jer se ne dotiču bitnog sadržaja prava.²⁰¹⁹ Ne radi se o oduzimanju, već o ograničenju privatne imovine, posebno zato što je predviđeno i obeštećenje.