(c) Pravo na pristup sudu

Pravo na sud i sudski postupak, prema značenju člana 6. stav 1. EKLJP, uključuje i pravo na pristup sudu.¹¹⁷⁵ Ovo pravo je neodvojivo od drugih prava koja se jamče članom 6. EKLJP.¹¹⁷⁶ Pravo na pristup sudu štiti, štaviše, i pravo da se ne bude izloženo sudskom postupku protiv vlastite volje ako zakonske pretpostavke za vođenje sudskog postupka nisu ispoštovane (tzv. negativno pravo na pristup sudu). Povreda ove negativne komponente prava na pristup sudu postoji, naprimjer, ako sud, arbitrarno i pogrešno tumačeći relevantne zakonske pretpostavke za izjavljivanje revizije, dozvoli reviziju,¹¹⁷⁷ ili ako prihvati jednu tužbu a da nisu ispunjene zakonske pretpostavke za vođenje postupka,¹¹⁷⁸ ili ako pravosnažno okončan postupak obnovi na proizvoljan način.¹¹⁷⁹

Pravna situacija u vezi sa pravom na pristup sudu u određenoj pravnoj oblasti mora biti dovoljno jasna i koherentna; u suprotnom, pravo na pristup sudu je osujećeno zbog pravne nesigurnosti koja je time prouzrokovana.¹¹⁸⁰ Ovaj zahtjev nije zadovoljen ukoliko zakon predvidi određeni pravni lijek, upućujući na drugi zakonski akt u kojem taj pravni lijek, ustvari, uopšte ne egzistira i nije regulisan.¹¹⁸¹

Nedostaci u organizaciji pravosuđa entiteta ne smiju ići na teret pojedinca. Čak i kada se prizna da država uživa diskreciju u vezi sa organizacijom sudskog sistema,¹¹⁸² ona ga mora tako organizovati da sudovi budu u stanju da ispunjavaju svoje obaveze iz člana 6. stav 1. EKLJP, uključujući osiguravanje da pravni lijekovi budu pristupačni i razumljivi pojedincima.¹¹⁸³ Bosna i Hercegovina, tako, ne može negirati nadležnost entitetskih sudova da odlučuju o zakonitosti odluka državnih upravnih organa kojima se regulišu statusna pitanja pojedinaca a da, istovremeno, oštećenim licima zabrani pristup sudu na državnom nivou.¹¹⁸⁴

Pravni lijek nužno mora da bude pristupačan i razumljiv. To zahtijeva da odlučujuće tijelo, tj. sud, ne smije da protumači ili primijeni procesnopravne odredbe o dopustivosti pravnog lijeka preformalno, već u skladu sa specifičnostima pojedinačnog slučaja, tako da taj pravni lijek ne učini iluzornim.¹¹⁸⁵ S druge strane, svaka osoba mora dokazati da je tijelo kojem je upućen zahtjev nadležno da odlučuje o njenom slučaju. Arbitrarno i pogrešno tumačenje propisa o vlastitoj nadležnosti povređuje pravo na pristup sudu.¹¹⁸⁶ Tako, povreda prava na pristup sudu postoji ukoliko sud, nezakonito, uskrati pojedincu donošenje odluke o postojanju prava na vlasništvo ili stanarsko pravo ili pravo korištenja, jer se sud za taj slučaj proglasio nenadležnim, i uputi osobu na upravni postupak. To važi posebno onda kada zakonski propisi¹¹⁸⁷ ili sudska praksa¹¹⁸⁸ predmetnu tematiku dodjeljuju sudovima.¹¹⁸⁹

U predmetu broj U 7/99 apelant je za vrijeme rata bio silom izbačen iz svoga stana. Nakon rata u stan se, bez apelantove saglasnosti, uselila treća osoba. Prvostepeni sud je odlučio o apelantovoj tužbi za povrat u posjed tek nakon što je proteklo više mjeseci od dana podnošenja tužbe i nakon što je nezakoniti posjednik, rješenjem opštinske komisije za izbjeglice i raseljena lica, apelantov stan dobio na korištenje kao privremeni smještaj. Apelant se nije žalio na ovo upravno rješenje. Prvostepeni sud se pozvao na pravomoćnost toga rješenja i apelantov propust da uloži žalbu, te odbio apelantovu tužbu, što je potvrdio drugostepeni sud.

Utvrđivanje povrede prava na pristup sudu pretpostavlja da se oštećena osoba obratila nadležnom sudu. Prema tome, u postupcima pred Ustavnim sudom vrlo često je potrebno prvo razjasniti pitanje nadležnosti organa kojem je upućen zahtjev, kako bi se mogla donijeti odluka da li je apelant propustio da iscrpi zakonom predviđeni pravni put ili ne.¹¹⁹⁰ Pri tome se ne radi o pitanju primjenjivosti člana 6. EKLJP,¹¹⁹¹ ili o pitanju da li u Bosni i Hercegovini za određeno pravno pitanje, koje se ubraja u domen zaštite člana 6. EKLJP, uopšte postoji predviđen pravni lijek,¹¹⁹² već o pitanju koje je tijelo od više njih nadležno za donošenje odluke. Međutim, čak i da jedno tijelo proglasi sebe nadležnim i donese meritornu odluku, a postoji opravdana sumnja da ona neće biti ispoštovana, vlada pravna nesigurnost zbog čega dolazi do povrede prava na pristup sudu.¹¹⁹³

Ukoliko nadležni sud donese rješenje o prekidu postupka, radi razjašnjenja određenog prethodnog pitanja, takav prekid ne predstavlja povredu prava na pristup sudu ukoliko je zakonit.¹¹⁹⁴ Suprotno tome, ukoliko se sudski postupak prekine na određeni vremenski period po osnovu upute izvršne vlasti (!), pa sudovi, zbog toga, uskrate pojedincu pravo na odluku u meritumu, radi se o povredi prava na pristup sudu.¹¹⁹⁵ Isto važi i kada sudovi obustave parnični postupak iako su svjesni da trenutni posjednik nezakonito koristi stan, upućujući pri tome na upravnu odluku kojom je stan dodijeljen nezakonitom posjedniku.¹¹⁹⁶

U konkretnom slučaju nadležni prvostepeni sud nije postupao po apelantovoj posjedovnoj tužbi punih 18 mjeseci. U međuvremenu, nadležno ministarstvo je izdalo rješenje kojim je dodijelilo stan nezakonitom posjedniku, kako bi se time njegovo stanje pokušalo da legalizuje. Nakon toga, sud je, uz uputu na tu upravnu odluku, obustavio postupak, obrazlažući to time da su upravni organi nadležni u takvim sporovima.¹¹⁹⁷

Pravo na pristup sudu postoji ne samo kada je u pitanju dobivanje odluke u prvoj instanci već obuhvata i pravo na žalbeni postupak.¹¹⁹⁸

U vezi sa članom 6. EKLJP, u principu, ne može se ništa prigovoriti ako se sudovi oslanjaju na činjenično stanje koje je utvrđeno u upravnom postupku, pogotovo ako je apelant imao mogućnost da traži preispitivanje činjeničnog stanja u upravnom postupku, kao i da dostavi nove dokaze putem zahtjeva za ponovno otvaranje upravnog postupka.¹¹⁹⁹ Ipak, sudovi nisu nužno vezani za činjenično stanje koje je utvrdio upravni organ.¹²⁰⁰ Tako, Ustavni sud, na osnovu člana 38. stav 1. Zakona o upravnom postupku Republike Srpske, smatra da je vezivanje sudova za činjenično stanje iz upravnog postupka opravdano samo onda ako je ono jasno i nesporno. U drugim slučajevima sud, na osnovu člana 38. stav 3. istog zakona, može i mora sâm utvrđivati činjenično stanje.¹²⁰¹ Upravo pri izricanju novčanih kazni, koje se tretiraju kao krivičnopravne sankcije u smislu člana 6. stav 1. EKLJP, sudovi moraju imati pravo da preispitaju činjenično stanje koje su utvrdili upravni organi i, ako je neophodno, da ga sami utvrde (naprimjer, saslušanjem svjedoka); sudovi sebe ne mogu ograničiti na to da preispitivanje odluka upravnih organa o izricanju novčanih kazni svedu na preispitivanje pravilne primjene pravnih normi.¹²⁰² U skladu s tim, nespojivo je sa članom 6. stav 1. EKLJP da sudovi odbiju tužbu za predaju u posjed stana sa obrazloženjem da je nadležni upravni organ proglasio stan napuštenim, a da apelant nije pobijao tu odluku. Tako su sudovi vezani za činjenično stanje koje su utvrdili upravni organi.¹²⁰³

Apelanta iz predmeta broj U 7/00 u septembru 1995. godine izbjeglica je nasilno protjerala iz njegovoga stana u Banjoj Luci. Nakon nekoliko mjeseci opština je proglasila stan napuštenim, te dodijelila stan toj izbjeglici kao privremeni smještaj. U junu 1996. godine apelant je podnio tužbu Osnovnom sudu u Banjoj Luci radi predaje stana u posjed. Postupak je nakon pola godine, zbog nepoznatih razloga, obustavljen. Prigovor i tužba podneseni protiv proglašenja stana napuštenim i njegove dodjele trećem licu bili su bezuspješni. Vrhovni sud RS je potvrdio upravne akte sa obrazloženjem da su upravni akti postali pravosnažni zbog čega je i Vrhovni sud RS vezan za tako utvrđeno činjenično stanje.

Pravo na pristup sudu jamči sveobuhvatne procesne garancije i zahtijeva javno i neometano provođenje postupka, kao i jamčenje zakonitosti postupka i poštivanje standardâ pravne države.¹²⁰⁴ Pravo na pristup sudu se mora efikasno garantovati i ne samo formalno jamčiti.¹²⁰⁵ Pojedinac ima pravo da zahtijeva od suda da u potpunosti odluči o njegovom zahtjevu.¹²⁰⁶ Zbog ovog razloga je nedopustivo da sud prekine postupak i sporni predmet uputi na rješavanje određenoj komisiji, koja nema ni karakter „suda“ u smislu člana 6. EKLJP, niti ima nadležnost da odlučuje o spornom pitanju.¹²⁰⁷ Prema tome, član 6. EKLJP je, takođe, povrijeđen ako pravni sistem za određeno pravno i sporno pitanje koje obuhvata ovaj član ne predvidi stvaranje organa koji se može tretirati kao „sud“.¹²⁰⁸ Suprotno tome, nije protivustavno prenošenje nadležnosti za rješavanje pitanja osnovanosti zahtjeva za isplatu „ratne štete“ na državno pravobranilaštvo iako ovaj organ pravosuđa nema karakter suda u smislu člana 6. EKLJP.¹²⁰⁹ Povreda prava na pristup sudu može da postoji u određenim okolnostima i kada upravni sud, umjesto da odluči u meritumu predmeta, poništi manjkave upravne akte i vrati predmet na novi upravni postupak i odluku.¹²¹⁰

Pravo na pristup sudu proteže se i na izvršni postupak pravosnažno presuđene stvari. U suprotnom, glavni postupak mogao bi ostati bez rezultata, tj. efekta.¹²¹¹ Prema tome, član 6. stav 1. EKLJP je povrijeđen ako se izvršenje pravosnažno utvrđenog prava protiv (novčanog potraživanja) države zakonom odgodi na neodređeno vrijeme. To je potez kojim se zakonodavac, suprotno principu pravne države, miješa u sudsku vlast.¹²¹² Takođe je nedozvoljeno da izvršna vlast oduzima izvršnu snagu sudskim presudama po osnovu opštih upravnih akata.¹²¹³ Izvršenje može biti prekinuto samo na osnovu zakonskih akata, pri čemu zakon mora ispoštovati principe pravne države.¹²¹⁴ Eklatantan primjer povrede prava na pristup sudu jeste kada se pravosnažno rješenje, kojim je određenom licu utvrđeno pravo na zamjenski stan zbog eksproprijacije njegove vlastite imovine, ne izvršava više od 20 godina,¹²¹⁵ ili ako se ne izvršava rješenje kojim je naređeno uklanjanje posljedica protivpravne radnje.¹²¹⁶

Pravo na pristup sudu je povrijeđeno i ako se pojedincu uskrati donošenje upravne odluke propisane zakonom, koja treba da sadrži sve svoje elemente, te mu se, umjesto toga, dostavi neformalan dopis sa pravnim stavom upravnog organa nasuprot njegovom zahtjevu, čiji efekt je nepostojanje formalne odluke koja se može pobijati pred sudom, tj. zbog čega se sudovi proglase nenadležnim.¹²¹⁷ Slično, povreda prava na pristup sudu postoji i kada lice, zbog pasivnosti upravnih organa, propusti rok za pokretanje sudskog postupka propisan zakonom.¹²¹⁸ Propust da se donese formalna upravna odluka nadležnog organa sprečava pojedinca da pokrene sudski postupak radi zaštite svojih prava.¹²¹⁹

U pojedinim slučajevima može biti opravdano voditi postupak u odsutnosti stranke. Ipak, onog momenta kada takvo lice sazna za postupak i odluku koja je donesena u njegovoj odsutnosti, mora mu se dati prilika da izdejstvuje novu meritornu odluku.¹²²⁰

Pravo na pristup sudu je povrijeđeno ako se sudovi proglase nenadležnim za pitanje isplate naknade štete zbog protivpravnog lišavanja slobode i tužiočeve upute da svoj odštetni zahtjev ostvaruje pred organima ustanovljenim Aneksom 6. Sudovi predviđaju podjelu nadležnosti između redovnih sudova i organa zasnovanih Aneksom 6. Redovni sudovi su, snagom Aneksa 6. i Ustava Bosne i Hercegovine, nadležni i obavezni da dosuđuju odštetu direktno na osnovu EKLJP bez obzira na konkretno regulisanje toga pitanja na osnovu domaćih pozitivnopravnih propisa.¹²²¹

Pravo na pristup sudu se, međutim, ne garantuje bez granica. Zakonodavac ima nadležnost da oblikuje to pravo prema njegovoj prirodi, u zavisnosti od vremena i mjesta, potreba i mogućnosti društva, tj. zajednice, s jedne strane, i pojedinca, s druge strane. Pojedina ograničenja prava na pristup sudu ne smiju suziti to pravo na takav način da sama priroda prava bude negirana. Osim toga, ograničenje prava na pristup sudu mora slijediti legitiman cilj, te biti provođeno putem odgovarajućih sredstava.¹²²² Tipična ograničenja prava na pristup sudu su tzv. inherentna ograničenja, kao ona finansijske prirode, naprimjer, sudske takse koje se plaćaju pri podnošenju tužbe. One su dopustive ukoliko se poštuje finansijska mogućnost pojedinca.¹²²³ Visina takse od 3% kreće se u okvirima principa proporcionalnosti. Ipak, pravo na pristup sudu može biti povrijeđeno ako sud protivzakonito odluči o dopustivosti tužbe.¹²²⁴

I ulaganje pravnih lijekova može biti povezano sa određenim uslovima, kao što su, naprimjer, forma pravnog lijeka,¹²²⁵ ili rok za ulaganje pravnog lijeka. Rokovi su, u principu, opravdani zbog poštivanja principa pravne sigurnosti. Naime, postavljanje rokova za ostvarivanje određenog prava služi pravnoj sigurnosti i pravilnom funkcionisanju pravnog sistema.¹²²⁶ Ove vrste ograničenja prava na pristup sudu mogu samo u izuzetnim okolnostima povrijediti pravo na pristup sudu, onda kada su tako restriktivno postavljena da objektivno sprečavaju efikasno korištenje propisanog pravnog lijeka.¹²²⁷

Ovo će biti, naprimjer, slučaj kada žalbeni postupak – kao onaj iz člana 123. Zakona o parničnom postupku RS – ne počinje dostavljanjem presude pravnom zastupniku procesne stranke, već dostavljanjem tuženom (ibid.). Ovo važi posebno onda kada se očekuje od advokata koji zastupa stranku da poznaje domaće pozitivnopravne propise i da zastupa interese svoga klijenta.¹²²⁸ Sa stanovišta Ustava, prigovora nema ukoliko je revizija po osnovu člana 428. Zakona o krivičnom postupku RS dostupna samo osuđenom, tj. njegovom zastupniku, a ne i tužilaštvu ili nekoj trećoj strani.¹²²⁹

I materijalnopravni propisi o zastarijevanju određenog prava mogu kao opravdanu posljedicu imati ograničenje prava na pristup sudu. Jer, slično kao i kod procesnopravnih odredaba o prekluzivnim rokovima, država ima javni interes da zaštiti povjerenje u određeno stanje stvari, koje traje duže vrijeme i, ukoliko zainteresovana strana ne pokreće postupak, da to stanje promijeni.¹²³⁰

U toku trajanja postupka prigovor o zastarijevanju se može iznijeti i u drugostepenom postupku,¹²³¹ ili putem posebne tužbe tražiti utvrđivanje da treće lice nema pravo sudskim, tj. prinudnim putem tražiti realizaciju svog prava zbog zastare.¹²³²

Pitanje koje još nije jasno, jedinstveno i potpuno riješeno jeste pitanje da li se zastarijevanje prekida uslijed ratnih okolnosti.¹²³³ Prema viđenju DLJP, ratna situacija utiče na zastarijevanje prava. Zastarijevanje se prekida (i) za vrijeme rata podnošenjem tužbe bilo kojem sudu. Zbog ovog razloga je beznačajno da li je za vrijeme rata funkcionisao poštanski saobraćaj između entiteta do 1998. godine.¹²³⁴ U vezi sa povratom u posjed imovine prema Aneksu 7. DMS i pobijanjem obligacionopravnih odnosa – ugovora o zamjeni – koji su sklopljeni za vrijeme rata, sudovi moraju primjenjivati tzv. imovinske zakone kao lex specialis u odnosu na propise o zastarijevanju iz Zakona o obligacionopravnim odnosima.¹²³⁵ Takođe, i u oblasti radnopravnih odnosa ratne okolnosti se moraju uzeti u obzir. Izbjeglice i raseljena lica bi se morali javiti poslodavcima čim to prilike dozvoljavaju, kako bi ponovo uspostavili radni odnos. Tek nakon utvrđivanja tog momenta, može se reći da počinje rok zastarijevanja za ostvarenje prava i vođenje postupka u slučaju da poslodavac nije voljan da dobrovoljno uspostavi radni odnos.¹²³⁶ Ukoliko poslodavac odbije da uspostavi radni odnos zbog stvarnih razloga, iako je mogao da odbije zahtjev zbog nastupanja zastarijevanja, sud ne može da stavi prigovor o zastarijevanju, već mora donijeti meritornu odluku u vezi sa pravom na uspostavljanje radnog odnosa.¹²³⁷

Davanje potvrde o neplaćenim naknadama za rad koje još uvijek duguje ne znači da poslodavac priznaje dug, tako da se time ne prekida rok za zastarijevanje.¹²³⁸ Zastarijevanje potraživanja neisplaćenih penzija u roku od 6 mjeseci je ustavno.¹²³⁹ Međutim, rok od 6 mjeseci za zastarijevanje prava na penziju po osnovu člana 17. Sporazuma o međusobnim pravima i obavezama u provođenju penzijskog i invalidskog osiguranja („Sl. gl. RS“ broj 15/00) nije u skladu sa Ustavom BiH.¹²⁴⁰ Takođe, sa stanovišta ustavnog prava, ne može se prigovoriti pozitivnopravnom regulisanju pitanja zastarijevanja prava na isplatu neplaćenih naknada za rad, koje se duguju,¹²⁴¹ ili prava na ispunjenje ugovornih obaveza¹²⁴² u roku od tri godine od dana dospijeća; isto tako, ne može se prigovoriti ako rok za zastarijevanje u slučaju „nestalih osoba“ počne teći tek od dana ispunjenja zakonskih uslova za proglašenje određene osobe umrlom, a ne kada se prijavi da je osoba nestala.¹²⁴³ Proporcionalan je i rok od tri godine za zastarijevanje prava na naknadu štete, koji počinje teći od dana saznanja za štetu i štetnika.¹²⁴⁴

Daljnji primjer inherentnih ograničenja prava na pristup sudu predstavlja institut res iudicata.¹²⁴⁵ Tako, ako pravni sljednik, tj. nasljednik, pokuša da ponovo otvori pravosnažno okončan postupak, koji je vodio njegov prethodnik, opravdano je ograničenje prava na pristup sudu.¹²⁴⁶ Međutim, res iudicata ne nastupa ukoliko vjerovnik pokuša po drugi put izvršiti svoje pravosnažno utvrđeno pravo, nakon što je propalo izvršenje prvi put,¹²⁴⁷ ili ako jedna strana pokuša da vansudsko poravnanje izvrši redovnim sudskim putem.¹²⁴⁸ Res iudicata važi i za izvršni sud kojem u izvršnom postupku nije dozvoljeno da ponovo otvara i razmatra pitanje nadležnosti za pravosnažno odlučeno pitanje.¹²⁴⁹

Daljnja dopustiva ograničenja prava na pristup sudu jesu institut litis pendentis,¹²⁵⁰ aktivna i pasivna legitimacija¹²⁵¹ i imunitet protivnika.¹²⁵²