(b) Instrumenti za zaštitu ljudskih prava iz Aneksa I uz Ustav BiH: potpuna zaštita ili samo u vezi sa zabranom diskriminacije

S obzirom na dvosmislenu formulaciju, u početku je bilo upitno da li će se instrumenti iz Aneksa I uz Ustav BiH primjenjivati samo u vezi sa zabranom diskriminacije prema članu II/4. Ustava BiH ili u punom kapacitetu. Ni iz prijašnjih odluka Ustavnog suda BiH, u kojim se sud poziva na sporazume iz Aneksa I, nije se jasno moglo vidjeti da li navedena prava važe generalno, bez ograničenja, ili samo onda ako ta prava treba da uživaju sva lica, bez razlike (tj. samo u vezi sa zabranom diskriminacije). Naime, slučajevi u kojim je Ustavni sud BiH provjeravao povredu nekog od prava iz sporazumâ iz Aneksa I su uvijek imali i elemente diskriminacije.⁵⁵⁴

Upravo je Dom za ljudska prava prvi usvojio jasan stav prema tom pitanju. Prema njegovom mišljenju, član II/4. Ustava BiH sadrži, s jedne strane, obavezu da se svim licima (uopšteno) obezbijede instrumenti iz Aneksa I, a, s druge strane, da se ta prava garantuju bez razlike.⁵⁵⁵ Pri ovakvom tumačenju člana II/4. Ustava BiH Dom za ljudska prava se oslanjao na član I Aneksa 6. DMS, kojim se navedena prava treba da obezbijede nezavisno od, eventualne, diskriminacije. Tome treba dodati da se i sâm član II/1. Ustava BiH, kojim se garantuje najviši nivo zaštite međunarodno priznatih ljudskih prava i sloboda, poziva na Aneks 6. DMS.

Dom je smatrao da ukoliko instrumenti iz Aneksa I jasno, nedvosmisleno i apsolutno zabranjuju određenu radnju, garantovano pravo pojedinca, kao suprotnost zabrani, može se samo zaštititi ukoliko ta zabrana neposredno djeluje. Zakoni koji krše takvu zabranu su, stoga, protivustavni.⁵⁵⁶ Osim toga, ukoliko iz instrumenata iz Aneksa I jasno proizlaze opisana prava pojedinca, onda su to prava koja se nalaze u rangu Ustava BiH. Dalje, činjenica da je Dom primjenjivao instrumente iz Dodatka uz Aneks 6. DMS samo u vezi sa zabranom diskriminacije ne zasniva se na tome da ovi instrumenti, prema Aneksu 6. DMS, važe ograničeno, tj. u vezi sa zabranom diskriminacije. U tom smislu Aneks 6. DMS je još jasniji nego čl. II/1. i II/4. Ustava BiH. Član I1. Aneksa 6. DMS, naime, ubraja u standarde ljudskih prava i sloboda koje treba uopšteno zaštititi (znači, ne samo u vezi sa zabranom diskriminacije), između ostalih, i instrumente iz Dodatka uz Aneks 6. DMS. Prema tome, nije riječ o materijalnopravnom ograničenju obima zaštite, nego o ograničenju nadležnosti kontrole Doma u skladu sa članom II2.b) Aneksa 6. DMS.

Stoga je Dom redovno odbacivao apelacije kao ratione materiae inkompatibilne sa Aneksom 6. DMS ukoliko je apelant zahtijevao da se ispita povreda nekog od prava navedenih u Dodatku uz Aneks 6. DMS (poput prava na rad, na pravičnu naknadu, na adekvatan stambeni prostor itd.), a da pri tome nije tvrdio, niti je bilo vidljivo da postoji diskriminacija u uživanju ovih prava.⁵⁵⁷

Kako bi se, ipak, mogao da posluži standardima instrumenata iz Dodatka uz Aneks 6, Dom je u jednom slučaju išao zaobilaznim putem, preko člana II/4. Ustava BiH u vezi sa identičnim instrumentima pobrojanim u Aneksu I uz Ustav BiH. Polazište je bilo ispitivanje zakonitosti miješanja u prava i slobode, što je najčešće i trebalo provjeriti u predmetima: ograničenje ljudskih prava i sloboda mora imati zakonsku osnovu, koja i sama mora biti ustavna. U mjerila Ustava BiH se, međutim, ubrajaju i sporazumi u Aneksu I uz Ustav BiH.⁵⁵⁸

S obzirom na ovaj „most“ prema Aneksu 4, koji je napravio Dom u vezi sa svojom jurisdikcijom, postavlja se pitanje nije li Dom mogao, ili čak i morao, primijeniti ova prava preko člana II/4. Ustava BiH u svim slučajevima u kojima je podnosilac prijave tvrdio da su mu povrijeđena prava iz sporazumâ u Dodatku uz Aneks 6. DMS, a da, istovremeno, nije tvrdio da je diskriminisan. Pri tome, trebalo bi napraviti sljedeću razliku. Kod jasno definisanih prava, koja treba da zaštite pojedinca od države i državnih mjera (kao u slučaju zabrane smrtne kazne), odgovarajuća prava morala bi se neposredno uzeti kao mjerilo za ispitivanje zakonitosti miješanja u ta prava. Kod odredaba o ljudskim pravima i slobodama, koje su per se apsolutne prirode, svako povezivanje ili uslovljavanje zabranom diskriminacije ima vrlo malo smisla. U suprotnom, došlo bi se do apsurdnog zaključka. Uzmimo, naprimjer, član 2. Fakultativnog protokola broj 2 uz Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima,⁵⁵⁹ koji, u principu, zabranjuje provođenje smrtne kazne za vrijeme mira. Ukoliko bi se prihvatilo tumačenje da Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima pruža zaštitu samo u odnosu na zabranu diskriminacije, ne bi se mogla ustanoviti povreda ovog apsolutnog prava ako bi država provodila smrtnu kaznu nad svim licima osuđenim na smrt, bez razlike. Povreda ovog prava mogla bi se utvrditi ukoliko bi smrtna kazna bila izvršavana nad pojedincima na selektivan i diskriminatoran način. Zar to nije apsurdan zaključak?

Međutim, u slučaju prava građana da učestvuju u dodjeli određenih prava, kao što je pravo na dodjelu stana, posla, socijalne naknade itd. situacija je drugačija. U tim slučajevima apsolutno pravo da se od države zahtijeva određena radnja postoji samo na ograničen način.⁵⁶⁰ Stoga, povreda ovih prava će se pretpostaviti samo onda ako se država ponaša na diskriminišući način. Međutim, diskriminacija ne postoji ako se socijalna prava garantuju na minimalnom nivou koji zahtijevaju odgovarajući ugovori, a nikome se ne odobravaju posebna i specijalna prava. Možda su autori Aneksa 6. DMS imali u vidu ovu problematiku kada su definisali nadležnosti Doma u vezi sa sporazumima iz Dodatka. U prilog tome govori i to da su se u ranijim nacrtima u ove sporazume ubrajali i mnogi soft-law-instrumenti (pravno neobavezujući sporazumi). Od Bosne i Hercegovine se nije ni očekivalo da ih obavezno primijeni u državnim organima, pa je odlučeno da se državi naloži da ih koristi samo kao ciljeve koji su obavezujući prema međunarodnom pravu, kao što je i, inače, uobičajeno.⁵⁶¹ Ukoliko pojedine odredbe instrumenata u Dodatku same po sebi štite od diskriminacije, suvišno je da se pri ostvarivanju nekog prava na nediskriminaciju utvrdi diskriminacija.⁵⁶²

U jednoj kasnijoj odluci Dom se još jednom poziva na instrumente iz Aneksa I uz Ustav BiH, ne želeći ih, pri tome, uzeti kao osnovu za svoju odluku. Dom je smatrao da pozitivna obaveza da se traže nestala lica i da se eventualne informacije o njima dostave njihovim srodnicima nakon oružanog sukoba ne proizlazi samo iz prava na poštivanje porodičnog života⁵⁶³ nego i iz člana

32. u vezi sa članom 33. stav 1. Dopunskog protokola broj 1 uz Ženevske konvencije. Naime, one se nalaze među instrumentima pobrojanim u Aneksu I uz Ustav BiH i mogu se primijeniti u Bosni i Hercegovini.⁵⁶⁴ Nasuprot tome, u svojoj novijoj jurisprudenciji USBiH i KLJP pri USBiH zastupaju mišljenje da instrumenti iz Aneksa I uz Ustav BiH ne treba da važe samostalno, nego samo u vezi sa diskriminišućim tretmanom.⁵⁶⁵

U literaturi, ako se uopšte i iznosi stav prema ovom pitanju, uglavnom se zastupa stajalište da instrumenti iz Aneksa I uz Ustav BiH nisu direktno primjenjivi. Ovo mišljenje zasniva se na činjenici da na osnovu člana II/6. Ustava BiH, Bosna i Hercegovina i entiteti su obavezni da navedena prava garantuju zakonodavnim, pravosudnim i administrativnim mjerama.⁵⁶⁶ U skladu s tim, Bosna i Hercegovina i svi sudovi, ustanove, organi vlasti, te organi kojima posredno rukovode entiteti ili koji djeluju unutar entiteta moraju da ispoštuju ljudska prava i slobode navedene u članu II/2. Ustava BiH i moraju da na odgovarajući način usmjere svoje djelovanje tako da instrumenti Aneksa I uz Ustav BiH dobiju drukčiji status od statusa EKLJP. Ovaj argumentum a contrario i nije toliko stran. Ipak, ovaj propis se čini nepreciznim posebno ako se posmatra u vezi sa drugim ustavnim odredbama u kojim se propisuje obaveza bilo kojeg organa državne vlasti da poštuje prava osigurana u članu II Ustava BiH. Prema članu II/1. Ustava BiH, strane se obavezuju da će obezbijediti najviši nivo međunarodno priznatih ljudskih prava i sloboda. U skladu sa članom III/2.c) Ustava BiH, entiteti se moraju pobrinuti za to da svim licima na svojoj teritoriji omoguće sigurnu i zaštićenu sredinu (safe and secure environment), tako što će, u skladu sa međunarodno priznatim standardima i uvažavanjem međunarodno priznatih ljudskih prava i sloboda, prema članu II Ustava BiH (!), obezbijediti da civilne vlasti provode zakone i donesu i druge odgovarajuće mjere. Naime, prema članu III/3.b), prva rečenica, Ustava BiH,

„entiteti i njihove administrativne jedinice u potpunosti će se pridržavati ovog Ustava BiH“, u koji spada cijeli član II, a ne samo njegov stav 2. Osim toga, bilo bi neshvatljivo kada bi državna vlast, zbog člana II/6, morala da poštuje u manjoj mjeri zabranu diskriminacije koja je regulisana principijelno u članu II/4. Ustava BiH, a posebno u vezi sa specifičnim pravom na povratak iz člana II/5. Ustava BiH u odnosu na Aneks 7. DMS, nego zabranu diskriminacije iz EKLJP. S obzirom na to, argumentum a contrario iz člana II/6. Ustava BiH, da instrumenti iz Aneksa I uz Ustav BiH imaju niži status (tj., da nisu neposredno primjenjivi), nije uvjerljiv.

Još jedan argument govori u prilog tome da se sporazumi iz Aneksa I uz Ustav BiH mogu direktno primijeniti i da ta primjena ne zavisi samo od zabrane diskriminacije. Član II/4. Ustava BiH se ne odnosi samo na sporazume iz Aneksa I nego i na cijeli član II Ustava BiH, uključujući i EKLJP. Ne može se diskutovati o tome da prava iz EKLJP, prema članu II/2. Ustava BiH, te posebno navedena prava iz člana II/3. Ustava BiH i, naročito, pravo na povratak iz člana II/5. Ustava BiH važe bez tvrdnje o postojanju diskriminacije. Prema tome, postavlja se pitanje zašto se član II/4. Ustava BiH tumači na selektivan način u smislu da se samo instrumenti u Aneksu I uz Ustav BiH vežu isključivo sa zabranom diskriminacije, a ne i prava i slobode iz člana II Ustava BiH.