(a) Instrumenti za zaštitu ljudskih prava iz Aneksa I uz Ustav BiH: međunarodnopravni status versus ustavnopravni status

Bosna i Hercegovina nije postala članica svih 15 mehanizama, tj. instrumenata za zaštitu ljudskih prava iz Aneksa I uz Ustav BiH.⁵⁴⁵ Prema tome, neki instrumenti nisu još uvijek ratifikovani ili nisu ratifikovani u punom kapacitetu u kojem je to moguće. Osim toga, mnogi od ovih instrumenata su se mijenjali od 14.12.1995. godine, kada su postali materijalnopravni dio Ustava BiH. Tako, naprimjer, Bosna i Hercegovina je 14.12.1995. godine preuzela Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, uključujući Prvi i Drugi fakultativni protokol iz 1966. i 1989. godine, kao dio Ustava BiH, dok je njegov Drugi fakultativni protokol⁵⁴⁶ Država ratifikovala tek 2000. godine.⁵⁴⁷ Slično je i sa samom EKLJP! Ona je, takođe, preuzeta 14.12.1995. godine kao dio Ustava BiH, mada ju je Bosna i Hercegovina, zaključno sa DP broj 12 uz EKLJP, ratifikovala tek 2002. godine. Međutim, taj DP broj 12 uz EKLJP je stupio na snagu tek 1.4.2005. godine, dok je DP broj 14 uz EKLJP ratifikovala tek 19.5.2006. godine (nije još stupio na snagu). Prema tome, postavlja se pitanje u kojem obimu je ovih 15 instrumenata za zaštitu ljudskih prava iz Aneksa I uz Ustav BiH postalo dio ustavnog prava BiH. Osim toga, možemo se zapitati da li se ustavnopravni obim zaštite ovih instrumenata automatski mijenja kako se ovi instrumenti mijenjaju, najčešće dopunjuju, na međunarodnom planu. Tako, naprimjer, možemo se zapitati da li je Ustav BiH, kada je u pitanju EKLJP, 1.11.1998. godine – na dan stupanja na snagu DP broj 11 uz EKLJP – automatski proširen ili ne?⁵⁴⁸ Sasvim jasno, ova pitanja su rezultat dualne – ustavnopravne i međunarodnopravne – pravne prirode ovih 15 instrumenata za zaštitu ljudskih prava iz Aneksa I uz Ustav BiH i međusobnih uticaja i interakcije u funkcionisanju pravnog sistema.⁵⁴⁹

Ono što je jasno i nepobitno jeste da se ovih 15 instrumenata za zaštitu ljudskih prava iz Aneksa I uz Ustav BiH primjenjuju bez obzira na formalno članstvo Bosne i Hercegovine, i to u onom obimu u kojem je propisano samim Ustavom BiH. Tako, ako je u Ustavu BiH navedeno da se primjenjuje Drugi fakultativni protokol iz 1989. godine Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, činjenica da je Bosna i Hercegovina ovaj protokol ratifikovala tek 2000. godine ne utiče na bilo koji način na ustavnopravni obim zaštite. Isto tako, Evropska konvencija o sprečavanju mučenja, nehumanog ili ponižavajućeg tretmana ili kažnjavanja (1987) je 14.12.1995. godine postala dio Ustava BiH. S obzirom na to da DP br. 1 i 2 uz ovu konvenciju nisu navedeni ( što je i logično, jer su stupili na snagu tek 1.3.2002. godine), oni ne bi trebali naknadno postati dio ustavnopravne zaštite bez obzira na to što ih je država ratifikovala 12.7.2002. godine (stupili na snagu 1.11.2002. godine). Na ovaj način, možemo doći do različitog obima zaštite pojedinih instrumenata ili njihovih dijelova na ustavnopravnom i nižem nivou pravnog sistema BiH, tj. do različitih obaveza BiH na ustavnopravnom i međunarodnopravnom nivou.

Ipak, određeni problemi u zauzimanju pravnog stava mogu nastupiti ukoliko je ustavnopravna formulacija određene ustavne odredbe na izvjestan način nejasna. To je slučaj sa EKLJP iako se ona ne ubraja u ovih 15 instrumenata za zaštitu ljudskih prava iz Aneksa I uz Ustav BiH. Naime, u članu II/2. Ustava BiH navodi se da se „[p]rava i slobode predviđeni u Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i u njenim protokolima […] direktno primjenjuju u Bosni i Hercegovini“.⁵⁵⁰ Ustavotvorac nije jasno naveo koji protokoli. Ono što je jasno jeste da su to bili svi protokoli koji su bili na snazi na dan stupanja na snagu Ustava BiH (zaključno sa DP broj 8 uz EKLJP). Na ovaj zaključak navodi nas primjer sa Evropskom konvencijom o sprečavanju mučenja, nehumanog ili ponižavajućeg tretmana ili kažnjavanja (1987), jer je ustavotvorac svjesno izostavio njena dva protokola u Ustavu BiH, očito, zbog činjenice da nisu bili na snazi. Međutim, postavlja se pitanje da li se materijalnopravni obim ustavne zaštite automatski širi ako određeni protokol stupi na snagu nakon 14.12.1995. godine, kao što je to slučaj bio sa DP br. 11 i 12 uz EKLJP. Odgovor na ovo pitanje, barem kada je riječ o EKLJP, trebalo bi da bude pozitivan. Razlog za ovakvo tumačenje se upravo bazira na činjenici da je ustavotvorac koristio izraz „protokoli“ bez taksativnog nabrajanja, kao što je to slučaj, naprimjer, sa Međunarodnim paktom o građanskim i političkim pravima. Ustavotvorac je, očito, htio da EKLJP inkorporiše u Ustav BiH kao „živi mehanizam“, te da je i na ovaj način izdvoji od ostalih 15 mehanizama iz Aneksa I uz Ustav BiH. Prema tome, ako određeni protokol stupi na snagu, Ustav BiH bi se trebalo automatski da „proširi“. Ipak, praksa Ustavnog suda BiH iz predmeta broj U 13/05 navodi nas na relativno drugačiji zaključak, tj. da nije dovoljno da određeni protokol samo stupi na snagu nego i da Bosna i Hercegovina formalno preuzme obaveze putem ratifikacije (kao što je u konkretnom slučaju DP br. 11 i 12 uz EKLJP). Naime, u glavnoj odluci i izdvojenim mišljenjima sudija Grewe, Feldman i Palavrić u predmetu broj U 13/05 ne dovodi se u pitanje mogućnost primjene DP broj 12 uz EKLJP kao dio Ustava BiH, ali zbog dva razloga: s jedne strane, BiH je ratifikovala ovaj DP, a, s druge strane, on je stupio na snagu (1.4.2005. godine) u trenutku donošenja određene odluke u postupku pred Ustavnim sudom BiH.

Drugi konkretan problem predstavlja pitanje ustavnopravne zaštite prava i sloboda iz 15 instrumenata za zaštitu ljudskih prava iz Aneksa I uz Ustav BiH, a koja na međunarodnopravnom nivou zavise od, s jedne strane, ratifikacije konkretnog instrumenta i, s druge strane, od posebnih procedura koje se moraju preduzeti na međunarodnopravnom nivou da bi ta prava bila garantovana na domaćem nivou. Upravo jedno takvo pitanje je bilo direktno predmet razmatranja najnovije ustavnosudske prakse (U 5/06).

U predmetu broj U 5/06 podnosilac zahtjeva Ivo Miro Jović, predsjedavajući Predsjedništva Bosne i Hercegovine u vrijeme podnošenja zahtjeva, tvrdio je, između ostalog, da su određene odredbe Zakona o Javnom radio- televizijskom sistemu Bosne i Hercegovine⁵⁵¹ u suprotnosti sa članom 3. stav 1. u vezi sa članom 11. stav 1. alinejе (a) – (i) Evropske povelje za regionalne jezike i jezike manjina.⁵⁵² Smatrao je da, iako Hrvati u BiH nisu nacionalna manjina, a hrvatski jezik nije regionalni ni manjinski jezik u smislu navedene povelje, već službeni jezik, to ne isključuje obavezu BiH da uspostavi jedan televizijski kanal na hrvatskom jeziku, tj. službenom jeziku koji se manje upotrebljava na određenoj teritoriji BiH. Ustavni sud BiH je odbio zahtjev iz procesnih razloga jer podnosilac zahtjeva nije uspio da obezbijedi 5 glasova sudija nužnih za usvajanje zahtjeva.⁵⁵³ Prema mišljenju sudija koji su bili za odbijanje zahtjeva, pravo iz člana 3. stav 1. u vezi sa članom 11. stav 1. alinejе (a) – (i) Evropske povelje za regionalne jezike i jezike manjina može se primjenjivati samo ukoliko je ovaj međunarodnopravni ugovor ratifikovan, a procedura za zaštitu „službenog jezika“, u smislu garantovanja beneficija tom jeziku kao da je jezik manjinske grupe, formalno okončana (tačka 53). Prema mišljenju sudija koji su bili za usvajanje zahtjeva, ova prava se mogu garantovati bez obzira na ratifikaciju ili prethodno spomenute procuduru (tačka 61).

Zbog proceduralne nemogućnosti Ustavnog suda BiH da zauzme pravno obavezujući stav, sudska praksa nije dala konkretan odgovor na postavljeno pitanje. Kao argument za podršku stavu da se ova prava, ipak, treba da svrstaju u materijalnopravni obim zaštite Ustava BiH jeste činjenica da je za primjenu određenog instrumenta iz Aneksa I uz Ustav BiH ratifikacija irelevantna. Samim tim, moglo bi se reći da su i dodatne procedure na međunarodnopravnom nivou irelevantne za garantovanje prava i sloboda ukoliko su ona teoretski moguća prema tom instrumentu. Osim toga, ovakvo tumačenje bi bilo sasvim u skladu sa ustavnopravnom obavezom BiH da garantuje „najviši nivo međunarodno priznatih ljudskih prava i osnovnih sloboda“ (član II/1. Ustava BiH). S druge strane, prihvatljiv je i stav da ovakva prava nisu apsolutno važeća, ili da su važeća sve dok država ne napravi rezervu u odnosu na njihovu primjenu, jer, pored ratifikacije, zavise od dodatnih procedura na međunarodnom planu koje Bosna i Hercegovina u konkretnom slučaju (U 5/06) nije pokrenula.