C. Sastav države (član I/3)

3. Sastav. Bosna i Hercegovina se sastoji od dva entiteta: Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske (u daljnjem tekstu: entiteti).

Koncepcija države Bosne i Hercegovine jedno je od najspornijih pitanja pošto ona određuje stepen centralizacije i stepen autonomije entitetâ. Sâm Ustav BiH ne sadrži uobičajene karakterizacije poput federacija, savez država ili konfederacija, već se ograničava samo na nekoliko osnovnih koordinata, te na oblikovanje odnosa između države i entitetâ in concreto. Stoga je i integrativnim i dezintegrativnim snagama u interesu da nadomjeste nedostatak kategorizacije u Ustavu, te da na taj način unaprijed i u temelju daju okvir za sve moguće kasnije sporove i diskusije.

Struktura države Bosne i Hercegovine je „pregovaračka nezgoda“: kada su ugovorne strane Vašingtonskim sporazumom iz marta 1994. „porodile“ (bošnjačko-hrvatsku) federaciju sa deset kantona, smatrale su da je takav savez neophodno dopuniti i dovršiti. Dijelove zemlje koji nisu bili pod kontrolom institucija RBiH, dakle, Republika Srpska (koja u to vrijeme još uvijek nije bila priznata kao takva), trebalo je pridružiti Federaciji u okviru konačnog mirovnog sporazuma za cijelu teritoriju RBiH. Dakle, Federacija Bosne i Hercegovine je bila koncipirana kao nastavak Republike BiH – makar formalno posmatrano samo privremeno. Konačno dovršavanje ustava bosanskohercegovačke federacije, koji je prvobitno skiciran u Vašingtonu, u Dejtonu nije uspjelo, s jedne strane, zato što se Republika Srpska suprotstavila priključivanju kantonalnom modelu, a, sa druge strane, revidiranje Vašingtonskog sporazuma u pravcu podjele Federacije na dva dijela zasigurno nije bilo poželjno. Tako je, na kraju, postojeća Federacija proglašena jednim dijelom zemlje, a pridružena joj je Republika Srpska, kao drugi dio. Da bi se pravna priroda ovih dijelova zemlje ostavila što je moguće više otvorenom za različite interpretacije, upotrijebljen je pojam „entitet“ (entity – član I/3. Ustava BiH³⁴³), koji svjesno ne ukazuje ni na kakvu kategorizaciju u smislu organizacije države, već je više vrijednosno neutralan opis zatečenog stanja. Rezultat je asimetrija: jedna država, dva entiteta, tri konstitutivna naroda, koji, za razliku od simetričnog modela 3 naroda – 3 entiteta, ima barem tu prednost da međusobno jače povezuje narode. Jer, bez vlastitog entiteta, te, štaviše, uz podjelu na kantone koja nije izvršena 100% prema „čistom“ etničkom principu, separatističke težnje moćnika bosanskih Hrvata više se ne čine realnim. Zbog ovog razloga, može se očekivati da se bosanski Hrvati suprotstave sličnim težnjama iz Republike Srpske. Sa druge strane, u dejtonskom aranžmanu bilo je neophodno ponuditi dodatni nivo vlasti za kontinuirani subjekat međunarodnog prava – Bosnu i Hercegovinu. Institucije ovog „saveznog nivoa“ bilo je neophodno konstituisati polazeći od nule pošto je u vašingtonskom modelu prvobitno bilo predviđeno da zadatke tih institucija, tj. tog nivoa, preuzme Federacija. Zapravo, prema tom modelu, bilo je predviđeno da Republika Srpska bude pripojena Federaciji „samo“ kao dodatni kanton (ili podijeljena na više kantona). Umjesto homogene državne strukture na tri nivoa (federacija-kantoni-opštine), zemlja je dobila asimetričnu strukturu sa četiri nivoa vlasti u Federaciji (država-entitet-kantoni-opštine), te sa tri u centralizovanoj Republici Srpskoj (država-entitet-opštine).

Posebnu ulogu u ovakvoj državnoj tvorevini ima Distrikt Brčko.³⁴⁴ Brčko je kopneni koridor između istočnog i zapadnog dijela Republike Srpske i, zbog toga, status tog komadića zemlje u Dejtonu bio je predmet žestokih diskusija. Da mirovni sporazum ne bi propao, konačna odluka o Brčkom, prema članu V Aneksa 2. DMS, prepuštena je arbitraži a, u međuvremenu, zadržana je uprava koja je podijeljena među entitetima. U martu 1999. Arbitražna komisija Ureda Visokog predstavika (u daljnjem tekstu i kao: OHR) u svojoj konačnoj odluci ustanovila je da će Brčko biti neutralan distrikt pod vlastitom suverenom upravom, tj. pod direktnom nadležnošću Bosne i Hercegovine. Odluka je dodatno zaoštrila situaciju u Republici Srpskoj, koja je bila već napeta zbog toga što je Visoki predstavnik smijenio Nikolu Poplašena sa dužnosti predsjednika Republike Srpske, te zbog bombardovanja NATO-a izvršenih na Kosovu.³⁴⁵ Posljedica odluke bilo je prenošenje entitetskih nadležnosti za Brčko na supervizora za Distrikt Brčko. U oblastima državnih nadležnosti, Distrikt od tog momenta podliježe nadzoru Države. Stupanjem na snagu Statuta Distrikta, 8.3.2000. godine, on je pravno zaživio.

Da bi se spriječilo da međuentitetska linija ragraničenja (inter-entity boundary line) nastavi da postoji kao faktička državna granica, u članu I/4. Ustava BiH³⁴⁶ utemeljene su osnovne ekonomske slobode neophodne za funkcionisanje zajedničkog tržišta (sloboda kretanja robe, usluga, kapitala i lica), a za izbjeglice i prognane i specijalno pravo na povratak iz člana II/5. Ustava BiH.³⁴⁷

Ustavni sud se pojmovno nije odredio, ni ograničio. Ali, ipak, njegova dicta, tj. njegova jurisdikcija dopušta nam da zaključimo kako on Bosnu i Hercegovinu smatra federacijom. U predmetu broj U 5/98 raspravljalo se i o pitanju državnog kvaliteta, te stepenu „nezavisnosti“ ili „suvereniteta“ entitetâ. U prvoj djelomičnoj odluci u tom predmetu Ustavni sud, u vezi sa navedenim, donio je nekoliko temeljnih zaključaka. Tako je Sud jasno ustvrdio da upotreba pojma „državna granica“ (border) u članu II/2. Ustava RS nije u skladu sa čl. I/1. i 4. Ustava BiH (u autentičnoj engleskoj verziji), zatim, sa čl. III i X Okvirnog sporazuma, te sa Aneksom 2. DMS. U ovim odredbama jasno se pravi razlika između pojma boundary, što je oznaka entitetske granice, i pojma border, što je oznaka za vanjsku granicu Bosne i Hercegovine, koja je relevantna sa aspekta međunarodnog prava (U 5/98-I, tač. 14-17).

Republika Srpska je pred Ustavnim sudom iznijela argumente da se pojam „država“ može bez razmišljanja koristiti kao oznaka za ustrojenu političko-teritorijalnu cjelinu koja nosi naziv republika. Upotreba pojma u članu 1. Ustava RS ne aludira na nezavisnost Republike Srpske. Čak i član III/3.a) Ustava BiH, tvrdi se dalje, polazi od državnih funkcija entitetâ, a član I/7. Ustava BiH spominje državljanstvo (citizenship) entitetâ. Uprkos tome, Republika Srpska je ustvrdila da se ona ne poima kao država u međunarodnopravnom smislu, već samo u ustavnopravnom.³⁴⁸ Suverenitet entitetâ, tvrdi se dalje, bitna je karakteristika njihove državnosti, a Mirovni sporazum iz Dejtona priznaje njihovu teritorijalnu nezavisnost (tačka 13). Osim toga, narodi entitetâ imaju kolektivno pravo na „samoorganizovanje“ svoje vlastite države, tako da entiteti djeluju „u skladu sa odlukama donesenim na nivou zajedničkih institucija samo ako se one slažu sa njihovim sopstvenim interesima”.³⁴⁹ „Sasvim je jasno da se RS može zvati državom jer je njena državnost izraz njenog izvornog, ujedinjenog, istorijskog nacionalnog pokreta, njenog naroda koji ima jedinstvenu etničku osnovu i čini samostalan sistem moći s ciljem zaista nezavisnog života, iako kao nezavisan entitet u okviru složene državne zajednice.”³⁵⁰

Ustavni sud, kao sudsko tijelo, nije učestvovao u ovoj terminološkoj diskusiji za razliku od nekih njegovih sudija. Umjesto toga, Sud se ograničio na objašnjenje da karakterizacija Republike Srpske kao suverene i nezavisne države nije u skladu sa Ustavom BiH.³⁵¹ U tom smislu, Ustavni sud je, prvo, iznio argument da odredbe Preambule Ustava RS nisu samo deskriptivne već da, u vezi sa članom 1. Ustava RS, posjeduju i normativni karakter. Postojanje ustava, oznaka „republika“ ili državljanstvo, zaključio je Sud dalje, sami po sebi nisu nikakav dokaz državnosti. Ovo se često može naći i u drugim federalnim državama i njihovim federalnim jedinicama, a takve institucionalne elemente, štaviše, često čuva i savezni ustav tih država. To je slučaj i u Bosni i Hercegovini.³⁵² Ukazujući na član I/1. i 3, kao i na član III/2.a) Ustava BiH, Sud dokazuje da je u međunarodnopravnom smislu samo Bosna i Hercegovina nastavila da postoji kao suverena država, makar to bilo i sa promijenjenom unutrašnjom teritorijalnom strukturom. Za razliku od ostalih federalnih država, sastavni dijelovi Bosne i Hercegovine ne mogu nositi oznaku države, jer Ustav BiH te dijelove jednoznačno naziva „entitetima“.³⁵³ U skladu s tim, Ustav BiH ne ostavlja prostor za bilo kakav oblik suvereniteta entitetâ, ili za pravo na „samoorganizovanje“, koji se temelje na ideji „teritorijalne podjele“. Državljanstvo entiteta dodjeljuje se prema članu I/7. Ustava BiH, te ono nije dokaz njegove suverene državnosti. Na isti način, tvrdi se dalje, „državne“ funkcije, prema članu III/3.a) Ustava BiH, dodijeljene su ili zajedničkim institucijama ili entitetima, tako da njihova ovlaštenja ni na koji način nisu izraz državnosti, već, upravo, ove raspodjele ovlaštenja iz Ustava BiH.³⁵⁴ Predstava o kolektivnom pravu na „samoorganizovanje“, čija je posljedica da se „odluke donesene na nivou zajedničkih institucija“ provode samo „u slučaju da su u skladu sa interesima entiteta“, ne odgovara ni načinu nastanka, ni samom tekstu Dejtonskog ustava. Tvrdnja predstavnika Narodne skupštine Republike Srpske da se Republika Srpska može označiti kao država zbog „istorijskog nacionalnog pokreta, njenog naroda koji ima jedinstvenu etničku osnovu i čini samostalan sistem moći” dokaz je za to da su osporene odredbe Preambule Ustava RS u vezi sa članom 1. Ustava RS imale cilj – nezavisnost Republike Srpske.³⁵⁵

U literaturi se zastupaju različita stanovišta prema pitanju koncepcije Bosne i Hercegovine. Uglavnom se govori o „federaciji“ ili „saveznoj državi“.³⁵⁶ Ademović navodi da se radi o složenoj državi sastavljenoj od dva entiteta i jednog distrikta.³⁵⁷ Waters,³⁵⁸ međutim, smatra da je država „u velikoj mjeri konfederativna“,³⁵⁹ a i Szasz³⁶⁰ u dejtonskoj državnoj konstrukciji vidi „manje- više labavu uniju etničkih entiteta“ (more or less loose union of […] ethnic entities). Ulažući znatan trud u obrazloženje, i bivša predsjednica Ustavnog suda Republike Srpske Snežana Savić³⁶¹ pokušava da dokaže da je država u svom novom obliku konfederacija, a ne federacija, mada autorica priznaje da Ustav BiH sadrži „određene elemente federativne državne organizacije“.³⁶²