1. Demokratija

Bosna i Hercegovina je demokratija, što, prije svega, treba obezbijediti putem slobodnih demokratskih izbora.²⁷⁴ Međutim, pojam demokratije iz Ustava BiH, zbog činjenice da su u njega ugrađeni elementi konsenzualne demokratije, odnosno kolektivnih prava, ipak, ima posebna obilježja. Tako, završna alineja Preambule podvlači poseban status Bošnjaka, Hrvata i Srba kao „konstitutivnih naroda“ (zajedno sa ostalima).²⁷⁵ Imenovanje delegata u Dom naroda (član IV/1), izbori za Predstavnički dom (član IV/2), izbori za tri člana u Predsjedništvu (član V/1), sastav Vijeća ministara [član V/4.b)], imenovanje članova prvog Upravnog odbora Centralne banke (član VII/2), pa čak i imenovanje sudija Ustavnog suda BiH (član VI/1) sadrže elemenat proporcionalne zastupljenosti naroda. Doduše, u nekim slučajevima (kao, npr., u slučaju Ustavnog suda BiH) formalno se radi o propisanoj federalnoj zastupljenosti a, u stvarnosti, zbog demografske strukture koja je nastala u ratu, postulati federalne zastupljenosti rezultiraju time da je moć u tri stuba vlasti, zapravo, ravnomjerno raspodijeljena na konstitutivne narode. Kada je riječ o Ustavnom sudu BiH, ovu opservaciju potvrđuju, u ustavnopravnom smislu na upitan način, i važeća Pravila Ustavnog suda BiH kao pozitivnopravni propis koji ima niži normativno-hijerarhijski značaj²⁷⁶ (uprkos svojoj standardizaciji kao „ustavnoj kategoriji“²⁷⁷). U zakonodavnom postupku delegati Doma naroda iz reda jednog naroda mogu blokirati donošenje zakonâ u Parlamentarnoj skupštini sa obrazloženjem da su oni opasni po vitalni nacionalni interes njihovog naroda [član VI/3.e)]. I, konačno, član IX/3. Ustava BiH zahtijeva da struktura zaposlenih državnih službenika u institucijama Bosne i Hercegovine uopšteno treba da odražava etničku strukturu Bosne i Hercegovine.

Ako ovakve ustavne propise pokušamo da ocijenimo prema standardima međunarodnog prava, onda oni postaju upitni. U vezi sa donošenjem Izbornog zakona BiH, Venecijanska komisija je ukazala na neuralgične tačke u tom zakonu koje se tiču izbora članova, tj. delegata Predsjedništva i Doma naroda. Međutim, važeći propisi Izbornog zakona BiH su samo ponovljene odredbe iz čl. IV i V Ustava BiH, tako da, kako se tvrdi, navedeni članovi Ustava BiH krše međunarodno pravo ili, tačnije, član 25. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima²⁷⁸ i član 4. Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina.²⁷⁹

Venecijanska komisija je iznijela argumente da povezivanje teritorijalne sa etničkom zastupljenošću onemogućava da se osobe čija deklarisana etnička pripadnost ne odgovara (faktičkom) etnicitetu entiteta u kojem se nalazi njihovo prebivalište kandiduju za člana Predsjedništva BiH. Tako se (deklarisani) Hrvat ili Bošnjak, koji ima prebivalište u Republici Srpskoj, ne može u ime Republike Srpske kandidovati za člana Predsjedništva BiH, a isto to važi za Srbina koji je nastanjen u Federaciji. Osim toga, tzv. ostalim, dakle, osobama koje se nisu izjasnile kao pripadnici nijedne od triju velikih etnija potpuno je isključena svaka mogućnost da se kandiduju.²⁸⁰ Isto važi i za imenovanje delegata u Dom naroda. Treba spomenuti i činjenicu da se delegatima u Domu naroda Federacije koji nisu Bošnjaci i Hrvati uskraćuje (indirektno) aktivno biračko pravo za imenovanje hrvatskih i bošnjačkih delegata u Dom naroda BiH za razliku od Republike Srpske u kojoj cijela Narodna skupština imenuje (doduše, samo srpske) delegate u Dom naroda BiH. Ovaj manjak kongruentnosti je teško razumljiv, tvrdi Venecijanska komisija. Osim toga, pravo veta imaju samo hrvatski, srpski i bošnjački delegati u Domu naroda BiH, ali ne i nacionalne manjine kojima bi takvo pravo, zbog njihovog položaja, još više bilo potrebno.

„Svaki građanin ima pravo i mogućnost, bez ikakve diskriminacije spomenute u članu 2. i bez neosnovanih ograničenja: a) da učestvuje u upravljanju javnim poslovima bilo neposredno, bilo posredstvom slobodno izabranih predstavnika; b) da bira i da bude biran na povremenim istinskim, opštim, jednakim i tajnim izborima, koji obezbjeđuju slobodno izražavanje volje birača; c) da bude primljen, pod opštim jednakim uslovima, u javne službe svoje zemlje.“

Takva situacija je upitna sa tačke gledišta člana 5. Konvencije o eliminaciji svih oblika rasne diskriminacije²⁸¹ (koja je dio Aneksa 1. uz Ustav BiH).²⁸² Ovo kršenje međunarodnopravnih odredaba možda je i bilo neophodno 1995. godine kako bi se u BiH postigao mir. Međutim, uzimajući u obzir uopšteno pozitivan demokratski razvoj i stabilizaciju zemlje, ovakva kršenja, u kontekstu aktuelne iscrpne sudske prakse ESLJP,²⁸³ kao i posebnih odnosa u BiH, ne mogu se više opravdavati, posebno zato što su razumljivi participacijski interesi garantovani i na način koji je u skladu sa međunarodnim pravom. Stoga je neophodno, osim odgovarajućih izmjena u Izbornom zakonu, izvršiti izmjene samog ustava. Dugotrajan i težak proces reforme Ustava, prema mišljenju Venecijanske komisije, ne treba da dođe u koliziju sa vremenskim okvirom za održavanje opštih izbora 2002. godine.²⁸⁴

Isti cilj imao je i postupak normativne kontrole ustavnosti u predmetu broj U 5/04, koji je pokrenuo tadašnji predsjedavajući Predsjedništva BiH Sulejman Tihić. U tom predmetu je trebalo ocijeniti postupak imenovanja delegata u Dom naroda (član IV/1), zatim, postupak izbora predsjedavajućeg i njegovih zamjenika u oba doma Parlamentarne skupštine [IV/3.b)], te postupak izbora za članove Predsjedništva (član V/1). Podnosilac zahtjeva je tvrdio da postoji povreda individualnog biračkog prava prema članu 3. DP broj 3 uz EKLJP u vezi sa zabranom diskriminacije, budući da Srbi, Hrvati i Bošnjaci u osporenim propisima nisu isto tretirani. Poseban tretman pripadnika konstitutivnih naroda diskriminiše „ostale“ da ostvare svoja prava na učešće u političkim procesima prema članu 5. Konvencije o eliminaciji svih oblika rasne diskriminacije, koja je sastavni dio Aneksa 1. uz Ustav BiH.²⁸⁵

Ustavni sud BiH je odbacio ovaj zahtjev, u suštini, zbog dva razloga:²⁸⁶ s jedne strane, Sud je obrazložio da je EKLJP dio Ustava i da nije iznad njega, tako da kontrola ustavnih propisa prema mjerilu EKLJP, koja je sama inkorporisana u Ustav BiH, ne dolazi u obzir. S druge strane, Ustavni sud je, prema članu VI/3, dužan „podržavati ovaj ustav“. Prema tome, pojedine odredbe Ustava sud ne može proglasiti ništavim. Sud je dalje obrazlagao da se, formalno posmatrano, ne radi se o sporu u smislu člana VI/3.a) Ustava BiH. Zapravo, lista nadležnosti iz člana VI/3. ne predviđa da Ustavni sud ocjenjuje usklađenost odredaba Ustava sa, recimo, EKLJP ili sa međunarodnim pravom. Ovakvo ovlaštenje bilo bi isto što i neograničeno pravo Ustavnog suda BiH da tumači svoju vlastitu nadležnost (u njemačkoj ustavnoj doktrini poznato kao ustavnopravni princip Kompetenz-Kompetenz), što bi bilo teško uskladiti sa principom podjele vlasti. Reviziju i izmjenu Ustava može preduzeti samo ustavotvorac. Ustavni sud bi, u najboljem slučaju, mogao identifikovati inherentne protivrječnosti koje je nemoguće razriješiti (npr.) u postupku tumačenja koji je u skladu sa međunarodnim pravom, te prepustiti ustavotvorcu da ove protivrječnosti eventualno ukloni unošenjem izmjena u tekst Ustava – u postupku koji je za to predviđen i sa većinom koja je za to propisana.