C. Revolucionaran nastanak Ustava Bosne i Hercegovine?

Kako piše u posljednjem stavu Preambule, „Bošnjaci, Hrvati i Srbi, kao konstitutivni narodi (u zajednici s ostalima), i građani Bosne i Hercegovine ovim utvrđuju Ustav Bosne i Hercegovine“. Učešće konstitutivnih naroda kao ustavotvoraca izraženo u ovoj rečenici više je „fikcija“ sa ciljem legitimisanja Ustava nego realnost: Bosni i Hercegovini, kao „simboličkoj konstrukciji“ međunarodne zajednice,³² nedostaje (barem zasad) emocionalna podrška stanovništva.³³ Jer, Ustav BiH, kao Aneks 4. Opšteg okvirnog sporazuma, jeste ustavni akt kojim se „amandmanski zamjenjuje i stavlja van snage“ Ustav Republike Bosne i Hercegovine³⁴ (u daljnjem tekstu i kao: Ustav RBiH) i koji je stupio na snagu u momentu potpisivanja Opšteg okvirnog sporazuma. Tekst Ustava BiH najvećim dijelom je nastao u toku različitih mirovnih pregovora o Bosni i Hercegovini,³⁵ a njegova konačna verzija rezultat je zatvorenih pregovora u američkoj vazduhoplovnoj bazi Dejton/Ohajo.

Prvi mirovni plan pod nazivom Treaty Provisions for the Convention, nastao na Mirovnoj konferenciji EZ o Jugoslaviji (koju često nazivaju i Carringtonovom ili Briselskom ili Haškom konferencijom), polazio je od očuvanja federalne republike Jugoslavije, a propao je zbog Miloševićevog odbijanja.³⁶ Arbitražna komisija nastala na toj konferenciji, koju prema imenu njenog prvog predsjednika nazivaju još i Badinterovom komisijom, dala je niz gledišta koja su mogla poslužiti kao smjernice za politiku Evropske zajednice (u daljnjem tekstu i kao: EZ) i njenih članica. Između ostaloga, Komisija je bosanskim Srbima priznala značajna manjinska prava, ljudska prava i osnovne slobode koje republike moraju da osiguraju pripadnicima manjina i etničkih grupa, „uključujući i, ukoliko je primjereno, pravo na izbor nacionalnosti“, što, međutim, ne implicira i pravo na otcjepljenje od buduće države, pogotovo što su nasilne promjene granica proglašene pravno nevažećim. Osim toga, Komisija je zastupala stanovište da granice bivših jugoslovenskih republika nakon raspada federacije treba tretirati kao međunarodne granice. U slučaju da Bosna i Hercegovina proglasi nezavisnost – što je onda još uvijek bilo neizvjesno – država bi bila priznata.³⁷ Kada se činilo da raspad Jugoslavije ništa više ne može zaustaviti, Carringtonova konferencija se koncentrisala na to da taj proces teče što je moguće uređenije, te da spriječi raspadanje i Bosne i Hercegovine. U tu svrhu su u martu 1992. predloženi ustavni principi za Bosnu i Hercegovinu (tzv. Cutileirov plan). Podjela zemlje iz tog plana na oblasti koje su u biti autonomne i u velikoj mjeri etnički definisane, ali teritorijalno još neodređene, ubrzo je odbačena. Pri novom pokušaju smirivanja u augustu 1992. sazvana je Londonska međunarodna konferencija o bivšoj Jugoslaviji na kojoj je izražena odlučnost da se očuva integritet Bosne i Hercegovine u njenim tadašnjim granicama. U okviru Međunarodne konferencije o bivšoj Jugoslaviji (ICFY ili Vance- Owenovi pregovori ili Ženevska konferencija), koju je osnovala Londonska konferencija, diskutovalo se o različitim ustavnim modelima, od stvaranja centralizovane države pa do podjele zemlje. Nakon toga je Vijeću sigurnosti UN, te Upravnom komitetu ICFY-ja (ICFY Steering Committee), kao i zaraćenim stranama predložen federativni model (preteča Vance- Owenovog plana); ovdje su, opet, nedostajale informacije o tačnom broju federalnih jedinica ili o njihovom pripadanju trima stranama, zbog čega su strane izjavile da ne mogu razgovarati o tom prijedlogu. Od januara 1993. strane su pregovarale o tzv. Vance-Owenovom planu: radilo se o paketu prijedloga koji se sastojao od ustavnih principa, podjele zemlje na deset provincija/oblasti (po tri za svaki narod plus multietničko Sarajevo), sporazuma o prekidu ratnih djelovanja i povlačenju vojnih snaga, kao i jednog plana za prelaz iz ratnog stanja u novi ustavni okvir. Dok su Hrvati ovaj plan, u kojem su vidjeli teritorijalne povlastice, prihvatili odmah, a Bošnjaci ga prihvatili nerado, bosanski Srbi su prihvatanje plana uslovili njegovom ratifikacijom u Parlamentu. Parlament je to odbio, a odbijanje je još jednom potvrđeno u okviru referenduma održanog kasnije. Invincible- plan (nazvan tako prema britanskom nosaču aviona na kojem su se odvijali pregovori) iz augusta/septembra 1993, koji je, zapravo, nanovo oživio Cutileirove principe i još jednu ranije odbačenu opciju ICFY-ja, tj. podjelu na tri republike koje čine labavu uniju, odbili su Bošnjaci, jer im je tim planom bilo dodijeljeno svega 30% teritorije. Jednako neuspješan bio je pokušaj „mlade“ Evropske unije (u daljnjem tekstu i kao: EU) da u novembru 1993. godine primijeni Invincible-plan. Tek promjenom strategije iz 1994. godine, koju su uvele, prije svega, SAD, te koja je uspjela da Bošnjake i Hrvate dovede do potpisivanja Vašingtonskog sporazuma 1.3.1994. godine i do njihovog ponovnog ujedinjenja u okviru Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu i kao: FBiH, Federacija), pregovaračko rješenje postalo je izvjesnije. Spomenuti sporazum izazvao je neposredan prekid vatre između dviju strana, te ujedinio njihove snage protiv bosanskih Srba. Praktična implementacija ovog sporazuma, tj. Federacije same, otegla se sve do perioda nakon potpisivanja DMS.³⁸ Srpska vojska našla se u situaciji da je u borbi protiv snaga Federacije izgubila značajne dijelove teritorije.³⁹ Osim toga, bosanske Srbe, zbog odbijanja plana Kontaktne grupe, potpuno su izolovali ne samo međunarodni faktori već i beogradski vlastodršci, koji su im prije toga pružali značajnu finansijsku i logističku podršku.⁴⁰ I NATO je, zbog negodovanja širom svijeta nakon granatiranja sarajevske pijace Markale u februaru i augustu 1994. godine, kao i zbog zauzimanja zaštićenih zona UN i masakara koji su, nakon toga, počinili bosanski Srbi u julu 1995. godine, protiv trupa bosanskih Srba preduzeo jače i dosljednije mjere.⁴¹ Za razliku od Bošnjaka i Hrvata, koji su, zbog promijenjenih odnosa na frontu, gajili nadu da će se problem riješiti vojnim sredstvima, bosanski Srbi sada su bili skloni pregovaranju.⁴² Nakon još jednog neuspješnog pokušaja, ovog puta pod vođstvom Kontaktne grupe i u saradnji sa ICFY-jem, tek privremeni sporazumi iz Ženeve i Njujorka iz septembra 1995.⁴³ i konačno pregovori u Dejtonu, kojima je faktički rukovodio US State Department, donijeli su mir.

Tako, uz značajan pritisak međunarodne zajednice država,⁴⁴ strane u sukobu, pri čemu je bosanske Srbe de facto predstavljao Milošević,⁴⁵ nakon trosedmičnih maratonskih pregovora,⁴⁶ konačno su postigle dogovor i parafirale Sporazum 21.11.1995. godine u Dejtonu. Opšti okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini potpisan je konačno u Parizu 14.12.1995.⁴⁷ Ovaj sporazum, koji se često naziva Pariškim ili Dejtonskim sporazumom, zapravo je niz sporazuma i sastoji se od jednog okvirnog sporazuma i 12 aneksa,⁴⁸ koje su djelomično potpisali različiti, a djelomično isti potpisnici; to je kompleksna konstrukcija koja je rasla u okviru različitih mirovnih planova još od 1991. godine, a u konačan tekst je pretočena u Dejtonu, uglavnom, u radnim timovima Kontaktne grupe (SAD, Rusija, Velika Britanija, Francuska i Njemačka).⁴⁹ Zbog učešća u konfliktu, obavezu garanta mira morali su preuzeti i Hrvatska i ostatak Jugoslavije.⁵⁰ DMS i njegovi aneksi propraćeni su sporednim sporazumima i pratećim pismima kako samih strana potpisnica, tako i država koje su svjedočile parafiranju i potpisivanju. Ti dokumenti su podrška cijeloj konstrukciji, oni je zaokružuju, a neki od njih sâm tekst čine razumljivijim.⁵¹

Kao Aneks 4. DMS, Ustav BiH je integralni dio međunarodnopravnog ugovora.⁵² Za razliku od ostalih aneksa, Ustav BiH nije napravljen u formi sporazuma. Umjesto toga, predstavnici Republike Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu i kao: RBiH), Federacije i Republike Srpske odobrili su (approve) u priloženoj izjavi tekst Ustava. Formalno posmatrano, moglo bi se čak ustvrditi da je Republika BiH, kao međunarodno priznata država, utvrdila ustavni tekst zajedno sa predstavnicima vlasti koje su imale faktičku kontrolu nad jednim dijelom njene teritorije.⁵³ Međutim, realnosti više odgovara gledište da je međunarodna zajednica prilikom donošenja Ustava preuzela ulogu bosanskohercegovačkih narodâ kao suverene ustavnopravne vlasti.⁵⁴

Ovakva geneza sigurno je neuobičajena ne samo kao formalni akt stvaranja već i zbog stvarnih uslova u kojim su održani intenzivni pregovori iza zatvorenih vrata, a koji su plastično opisani u objavljenim tekstovima direktnih učesnika.⁵⁵ Brojne norme, koje su se, da bi bile prihvatljive za sve etničke grupe, opasno približile granicama funkcionalnosti države, odmah je moguće prepoznati kao rezultat kompromisa.⁵⁶ Tražio se najmanji zajednički nazivnik za suprotne interese triju naroda. Dok su Bošnjaci težili očuvanju Bosne i Hercegovine u njenim prijeratnim granicama, i to kao jake multietničke i centralizovane države, Hrvati i Srbi su željeli osigurati ako ne neposrednu ili kasniju secesiju, a ono barem što je moguće širu autonomiju, a time i što je moguće slabije državne institucije.⁵⁷ Takođe, željeli su da osiguraju i vlastiti uticaj na državne institucije uživanjem prava kolektivne participacije koje seže sve do prava na apsolutni veto.⁵⁸ Neki doživljavaju (sigurno visoku) cijenu mira („etnokratija“, nedostatak demokratije prilikom donošenja ustava, priznavanje etničkog čišćenja) kao previsoku i smatraju da nju u suštini opravdavaju samo realpolitički interesi Evrope, SAD i Rusije.⁵⁹ Protivrječnosti u srcu Ustava BiH, rođene iz kompromisa – jedna država, ali dva etnički legitimisana entiteta; demokratija i etnokratija; individualna prava i kolektivna prava – učinile su Ustav BiH više projektom za implementaciju i tumačenje sa neizvjesnim ishodom nego jasnim putokazom.